Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, CASO ZUBANI CONTRO ITALIA sentenza del 07 agosto 1996 |
ricorso
n. (43/1995/549/635) (violazione dell'articolo 1 del protocollo n°1, sul diritto di proprietà, in ipotesi di espropriazione) (traduzione non
ufficiale a cura dell’avv.
Giovanni Romano e di Maria Grazia Pellegrini) (estratto
dalla motivazione) .I FATTI I. Le circostanze di specie 7. I ricorrenti, tre fratelli e una
sorella, sono proprietari di una fattoria e di un terreno adiacente, che usano a scopo
agricolo. 8. Il 21 agosto 1979,
nell’ambito della realizzazione di un
piano generale di sviluppo adottato conformemente alla legge n° 167/62, il comune di
Brescia (il comune) emise un decreto di
occupazione di urgenza del detto terreno, situato in un’area destinata ad edilizia
economica e popolare. 9. Il 16 luglio 1980, il comune
procedette all’occupazione materiale del terreno con l’assistenza della forza
pubblica. Il 6 ottobre 1981, il Consiglio Regionale della Lombardia emise un provvedimento
espropriativo. 10. Contestando fin dal principio la
legittimità dell’azione dell’amministrazione, gli interessati avviarono diversi
processi davanti al Tribunale amministrativo ed a quello civile. A. L’azione possessoria davanti
al Tribunale civile 11. Il 1° ottobre 1980, i
ricorrenti si rivolsero al Pretore di Brescia, chiedendo la restituzione del terreno sul
presupposto che il decreto di occupazione di urgenza del 21 agosto 1979 avesse perso la
sua efficacia in quanto non eseguito nel termine di tre mesi dalla sua emanazione. Con decisione cautelare del 10
gennaio 1981, il Pretore accolse la richiesta degli interessati. Il comune non ottemperò
al giudicato. Il 16 marzo 1983, deliberando in
modo definitivo e sul merito, il Giudice revocò la sua prima decisione, in quanto, nel
frattempo, il provvedimento espropriativo del 6 ottobre 1981 (paragrafo 9) aveva
legittimato l’occupazione in questione. Dichiarò, tuttavia, illegittima
l’occupazione del 16 luglio 1980 qualificandola come atto di
spoliazione e condannò il comune a risarcire il danno subito dai ricorrenti in
conseguenza di tale fatto. 12. Il 13 giugno 1983, contestando
quest’ultima parte, il comune di Brescia propose appello davanti al Tribunale di
Brescia che, il 18 dicembre 1985, confermò la sentenza impugnata. Il testo di
quest’ultima fu depositato in cancelleria il 13 giugno 1986. 13. Nel frattempo, il 16 aprile, le
due cooperative incaricate dei lavori di costruzione (paragrafo 18) avevano iniziato, nei
confronti dei ricorrenti, un nuovo giudizio al fine di
ottenere il risarcimento dei danni derivanti dal ritardo apportato alla
realizzazione del programma immobiliare, causati dalle
azioni giudiziarie. B. La procedura sul merito davanti
al Tribunale amministrativo 14. Con atto notificato il 12
novembre 1979, i ricorrenti chiesero al TAR Lombardia di annullare il decreto di
occupazione di urgenza del 21 agosto 1979. Il 22 luglio 1980, presentarono un
nuovo ricorso contro l’occupazione materiale del terreno, poi il 6 gennaio 1982,
davanti allo stesso tribunale, impugnarono il provvedimento espropriativo del 6 ottobre
1981. 15. Dopo la riunione dei diversi
ricorsi, il TAR annullò, il 15 giugno 1984, i vari provvedimenti amministrativi - incluso il provvedimento espropriativo - ma si
dichiarò incompetente a giudicare in merito alla legittimità dell’occupazione del
terreno dei ricorrenti, effettuata il 16 luglio 1980, ritenendo tale questione di competenza del Tribunale
ordinario. La sentenza fu depositata in cancelleria il 30 luglio 1984. 16. Il comune propose appello
davanti al Consiglio di Stato che, con sentenza del 21 novembre 1985, depositata in
cancelleria il 17 gennaio 1986, confermò la decisione del TAR. C. Le procedure d’esecuzione 1. Davanti al Tribunale
amministrativo 17. Poiché il comune non aveva
ottemperato a quest’ultima sentenza, i ricorrenti lo citarono in giudizio davanti al Consiglio di Stato. 18. Il 10 giugno 1986, il Consiglio
di Stato si dichiarò incompetente e rinviò la causa al TAR Lombardia. Il 16 luglio 1986, i ricorrenti si
rivolsero al TAR che, il 24 ottobre 1986, accolse in parte la loro richiesta: decise, in
sostanza, che l’annullamento del Consiglio di Stato del provvedimento espropriativo
in questione imponeva al comune di procedere alla restituzione immediata della parte del
suolo occupato su cui non era stato costruito alcun edificio, vale a dire 12.000 m2. Ne
dispose, dunque, la restituzione nel termine di trenta giorni. Riguardo al terreno
restante, su cui nel frattempo erano stati costruiti degli appartamenti, il TAR si
dichiarò incompetente per disporre dei provvedimenti, in quanto, prima
dell’annullamento dell’espropriazione, il comune lo aveva ceduto alle due
cooperative di costruzione. Perciò, siccome i membri delle cooperative erano diventati
gli occupanti materiali e, trattandosi di privati, né il comune né il TAR erano
competenti per disporre un provvedimento d’esecuzione. Il TAR dispose che i
ricorrenti riassumessero il giudizio davanti al Tribunale civile. Depositata in cancelleria il 31
ottobre 1986, la sentenza non fu ottemperata. 2. Davanti al Tribunale civile 19. Il 29 luglio 1986, i ricorrenti
misero in mora il comune affinché ottemperasse alla sentenza del 15 giugno 1984,
confermata dal Consiglio di Stato il 21 novembre 1985. 20. Con atto notificato il 5 agosto
1986, il comune citò i ricorrenti davanti al Tribunale di Brescia, affinché fosse
riconosciuta la nullità o l’inefficacia della messa in mora in quanto la decisione
in questione non costituiva titolo idoneo per l’inizio di una procedura
d’esecuzione. I ricorrenti spiegarono domanda
riconvenzionale al fine di ottenere dal Tribunale, oltre alla restituzione del terreno, la
demolizione degli immobili costruiti su una parte dello stesso, la costruzione di una
recinzione e il risarcimento dei danni subiti. 21. All’udienza del 26 marzo
1987, il Tribunale riservò la causa in decisione. Il 2 aprile 1987, annullò la messa in
mora - in quanto, sebbene la sentenza del TAR avesse annullato i provvedimenti adottati
nell’ambito dell’espropriazione, tuttavia non era automaticamente esecutiva - ed
accolse la domanda riconvenzionale dei ricorrenti per ciò che riguardava il risarcimento
dei danni e la restituzione del terreno. 22. Con un atto notificato il 12
giugno 1987, il comune propose appello. Il 19 ottobre 1988, la causa fu
riservata in decisione. Il 9 novembre 1988, la Corte d’appello di Brescia respinse in
parte la decisione impugnata ai sensi della legge n° 458 del 27 ottobre 1988 (la legge
del 1988), detta ‘Legge Zubani’. Tale legge, entrata in vigore il 3 novembre
1988, disciplinava quanto affermato dalla giurisprudenza in materia con la sentenza della Corte di Cassazione (camere
riunite) n° 1464 del 16 febbraio 1983, che prevede la cessione forzata del bene alla P.A.
nel momento in cui, in seguito alla realizzazione di un’opera pubblica, la
restituzione dello stesso diventi impossibile. L’interessato, in tali circostanze,
aveva diritto ad un risarcimento integrale. Con sentenza depositata in
Cancelleria il 3 aprile 1990, la Corte di Cassazione rigettò il ricorso: la Corte
d’Appello aveva applicato giustamente la legge del 1988 poiché i ricorrenti non
avevano ancora ottenuto una decisione definitiva che condannasse il comune alla
restituzione del terreno su cui era stato costruito. 25. Inoltre, il 15 novembre 1989,
nell’ambito della procedura iniziata dalle cooperative nel 1981 (paragrafo 13), il
Tribunale di Brescia sollevò, su prospettazione dei ricorrenti, una eccezione di
incostituzionalità dell’art. 3 della legge del 1988. La Corte Costituzionale la
rigettò il 12 luglio 1990 (sentenza n° 384 - § 35). Il 28 novembre, il Tribunale
rigettò le richieste degli attori e condannò il comune a risarcire gli interessati per i
danni subiti, precisando che la questione doveva essere oggetto di una procedura separata. 26. Il 4 e 5 marzo 1993, i
ricorrenti citarono le cooperative e il comune davanti al Tribunale affinché venisse
stabilito l’ammontare del risarcimento a cui avevano diritto. 27. Il 26 aprile 1995, il Tribunale,
considerando il comune il solo responsabile dell’occupazione in questione e dei danni
causati, concesse agli interessati la somma di 599.605.830 lire italiane meno 100.000.000
di lire (rivalutate a 139.650.600, tenuto conto della svalutazione monetaria) versati dal
comune nel 1988 come acconto, e lire 22.300.000 per le spese e l’onorario
dell’avvocato. Depositata in cancelleria il 2 agosto 1995, la sentenza divenne
definitiva l’11 ottobre e fu notificata al comune il giorno 13. 28. Il 29 settembre 1995, il
Consiglio Comunale di Brescia dispose il pagamento delle somme dovute in favore dei
ricorrenti. La prima, maggiorata degli interessi legali fino alla probabile data del
versamento (31 ottobre 1995), ammontava a lire 1.015.255.000. 29. Il 20 ottobre 1995, gli
interessati inviarono la messa in mora al comune, che, il 29 novembre successivo, versò loro la somma di lire 751.164.000. 30. Il 17 gennaio 1996, ai sensi
dell’art. 543 del codice di procedura civile, citarono il comune e la sua banca a
comparire il 26 marzo 1996 davanti al Giudice dell’Esecuzione affinché questi
procedesse al sequestro dei crediti appartenenti al comune in modo da ottenere le somme
che ancora gli spettavano. Il 18 gennaio 1996, l’ufficiale giudiziario pignorò lire
250.000.000. II. Il diritto interno pertinente A. Le disposizioni legislative 31. L’art. 20 § 1 della legge
865 del 22 ottobre 1988 dispone: ‘L’occupazione di urgenza
delle aree da espropriare è pronunciata con decreto del prefetto. Tale decreto perde
efficacia ove l’occupazione non segue nel termine di tre mesi dalla sua
emanazione’ 32. L’art. 3 della legge n°
458 del 27 ottobre 1988 dispone: ‘Il proprietario del terreno
utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ha
diritto al risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo dichiarato
illegittimo con sentenza passata in giudicato, con esclusione della retrocessione del
bene. Oltre
al risarcimento del danno spettano le somme dovute a causa della svalutazione monetaria e
le ulteriori somme di cui all’art 1124, secondo comma, del codice civile, a decorrere
dal giorno dell’occupazione illegittima.’ 33. L’art. 1224 § 2 del codice
civile dispone: ‘Al creditore che dimostra di
aver subito un danno maggiore spetta l’ulteriore risarcimento. Questo non è dovuto se è stata convenuta la misura degli
interessi moratori.’ 34. L’art. 543 del codice di
procedura civile dispone: ‘Il sequestro del denaro del
debitore verso terzi (...) si effettua con atto notificato ai terzi e al debitore...’ B. La giurisprudenza 35. Interpretando l’art. 3
della legge del 1988 la Corte Costituzionale, nella sua sentenza del 12 luglio 1990 (n°
384), ha ritenuto che: ‘Con la norma ora impugnata il
legislatore, nel contrasto fra l’interesse dei proprietari dei suoli - quello di
ottenere in caso di espropriazione illegittima, la restituzione del terreno - e
l’interesse pubblico - realizzato con l’impiego dei predetti beni per finalità di edilizia residenziale
pubblica, agevolata o convenzionata - ha dato prevalenza a quest’ultimo
interesse.’ PROCEDURA DAVANTI ALLA COMMISSIONE 36. I ricorrenti hanno presentato il
ricorso alla Commissione il 26 gennaio 1988. Invocando gli artt. 6 § 1 e 8 della
Convenzione (art 6-1, art.. 8) e l’art. 1 del protocollo n° 1 (P1-1), lamentavano: 1) la durata dei processi davanti ai
Tribunali civili ed amministrativi; 2) la violazione del diritto al
rispetto della loro dimora; 3) la violazione del diritto al
rispetto dei loro beni. 37. Il 6 dicembre 1993, la
Commissione ha ritenuto il ricorso ricevibile per ciò che riguarda la terza doglianza e
l’ha rigettato per il restante. Nel suo rapporto del 21 febbraio 1995 (art. 31), ha
concluso all’unanimità che c’era stata la violazione dell’art. 1 del
Protocollo n° 1 (P1-1). Il testo completo della sua opinione è annesso alla presente
sentenza. CONCLUSIONI PRESENTATE ALLA CORTE
DAL GOVERNO 38. Nella sua memoria, il Governo
chiede alla Corte, prima di tutto di rigettare la doglianza dei ricorrenti in quanto, per
ciò che riguarda la presentazione del ricorso, non sarebbe stato rispettato il termine di
sei mesi o per il non esaurimento delle vie di ricorso interne (art. 26 della
Convenzione). In secondo luogo, la prega di dire che non c’è stata alcuna violazione
dell’art. 1 del Protocollo n° 1 (P1-1). IN DIRITTO I. ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO A. Ritardo del ricorso 39. Il Governo contesta, in primo
luogo, che nel presentare il loro ricorso il 26 febbraio 1988, i ricorrenti abbiano
superato il termine di sei mesi stabilito dall’art. 26 della Convenzione (art. 26):
il trasferimento della proprietà del terreno in questione era avvenuto non
all’entrata in vigore della legge del 1988 (paragrafo 22), ma nel 1981, quando le
cooperative avevano costruito gli immobili. Cita la sentenza della Corte di Cassazione n°
1464 del 26 febbraio 1983 (Il Foro italiano, 1983, I, col. 626), secondo la quale, anche
in presenza di una espropriazione illegittima, la P.A. acquista la proprietà di un
terreno ‘nel momento in cui viene stabilito in modo irreversibile il suo carattere di
proprietà [d’interesse] pubblico.’ 40. La Corte sottolinea, in primo
luogo, che il ricorso alla Commissione da parte degli interessati è precedente
all’entrata in vigore della legge del 1988. Inoltre osserva, con il delegato
della Commissione e il consulente dei ricorrenti, che la giurisprudenza menzionata dal
Governo, ammesso che sia importante, si riferisce solo all’espropriazione e non
all’occupazione di urgenza, ed, inoltre, non può essere ritenuta un precedente vincolante. Invece, il 2 aprile
1987, il Tribunale di Brescia dispose la restituzione immediata del terreno. L’eccezione deve, dunque,
essere rigettata per mancanza di fondamento. B. Sul non esaurimento delle vie di
ricorso interne 41. In secondo luogo, il Governo
sostiene che le vie di ricorso interne non siano state esaurite in quanto le signore ed il
signor Zubani si sarebbero sempre rivolti alle giurisdizioni civili per ottenere il
risarcimento previsto dalla legge in questione. 42. Secondo la Commissione, i
ricorrenti sono obbligati ad esaurire solo i ricorsi effettivi e, nel caso di specie, la
lunga durata dei processi priva della sua efficacia la via indicata dal Governo. 43. La Corte constata che il 28
novembre 1991, nell’ambito del processo intrapreso dalle cooperative contro i
ricorrenti, questi ultimi ottennero la condanna del comune di Brescia (il comune) al
rimborso dei danni subiti (paragrafo 25). In
seguito, le signore e il signor Zubani si rivolsero, il 4 e 5 marzo 1993, dunque nove mesi
prima della decisione della Commissione sulla ricevibilità del ricorso (6 dicembre 1993),
al Tribunale che, il 26 aprile 1995, stabilì la somma a cui avevano diritto per il
risarcimento (paragrafo 26 e 27). In conclusione, i ricorrenti hanno esaurito le vie di
ricorso interne e perciò l’eccezione deve essere rigettata. II. SULLA VIOLAZIONE ADDOTTA
DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N° 1 44. I ricorrenti adducono una violazione del diritto al rispetto dei loro beni derivante dall’occupazione illegale del loro terreno da parte delle autorità. Invocano l’art. 1 del Protocollo n° 1 che dispone ...omissis... 45. La Corte sottolinea che il
Governo e la Commissione concordano col dire che l’ingerenza in questione fosse da
considerarsi una privazione di proprietà come indica la seconda frase dell’art. 1
(P1-1), che è prevista dall’art. 3 della legge del 1988 (paragrafo 32) e che ha come
scopo un interesse di pubblica utilità, vale a dire la costruzione di immobili destinati
ad una categoria di persone svantaggiate. 46. Di conseguenza, si tratta
unicamente di ricercare se è stato mantenuto un giusto equilibrio tra le esigenze
dell’interesse generale e i diritti fondamentali dell’individuo (vedere in
particolare la sentenza Sporrong e Lonnroth
c. Svezia del 23 settembre 1982, serie A n° 52, p. 26, § 69). 47. Il Governo ha sostenuto che,
adottando la legge del 1988, il legislatore italiano abbia valutato per bene gli interessi
in gioco prevedendo un risarcimento integrale per le ‘vittime’ di espropriazioni
illegittime. L’eccezione di incostituzionalità dell’art. 3 della detta legge,
sollevata dai ricorrenti, era stata rigettata il 12 luglio 1990 per tale ragione
(paragrafi 25 e 35). L’argomento della Commissione secondo cui l’amministrazione
sarebbe incoraggiata a commettere degli abusi se sapesse in anticipo che qualsiasi
irregolarità sarebbe resa legittima con provvedimenti aventi efficacia retroattiva, si
fonderebbe su una conoscenza piuttosto superficiale della procedura di espropriazione. In
effetti, il funzionario responsabile di un atto amministrativo illegittimo può essere
chiamato a rimborsare allo Stato il danno che il suo comportamento ha causato. Il Governo sottolinea anche
l’importanza, in rapporto alla superficie totale occupata dagli immobili costruiti
dalle cooperative, della somma (1.015.255.000 di lire solo per 8670 m2) concessa ai
ricorrenti, che avrebbero chiesto tra le altre cose solo nel maggio 1993 il risarcimento
per la perdita del loro terreno. In conclusione, lo Stato italiano
non avrebbe superato il limite di valutazione stabilito dal secondo paragrafo
dell’art. 1 del Protocollo n° 1 (P1-1-2). 48. I ricorrenti denunciano la
spoliazione del loro terreno di cui sono state vittime il 16 luglio 1980 ed il rifiuto da
parte del comune di ottemperare alle sentenze dei Tribunali amministrativi e civili che ordinavano loro sia la restituzione del suolo in
questione sia il risarcimento dei danni. Contestano anche il tentativo del comune di
applicare alla disputa, durata oltre sei anni, la legge n° 549 del 28 dicembre 1995 (la
legge del 1995) che autorizzava la riduzione del 40% dei risarcimenti per le
espropriazioni illegittime. Tale comportamento del legislatore sarebbe in netto contrasto
con lo spirito della legge del 1988 e l’interpretazione del suo articolo 3 fatta
dalla Corte Costituzionale nel 1990. 49. Con il delegato della
Commissione, la Corte sottolinea come la scelta legislativa, mirante a privilegiare
l’interesse della collettività in casi di espropriazione o di occupazione
illegittima di terreni, sia ragionevole; il pagamento integrale dei danni subiti dai
proprietari interessati costituisce un risarcimento sufficiente perché, oltre al rimborso
dei danni, l’amministrazione è tenuta a pagare anche una somma equivalente alla
svalutazione monetaria da calcolare a partire dal giorno dell’atto illegittimo.
Tuttavia, la legge in questione è entrata in vigore nel 1988, quando il contenzioso che
interessava la proprietà dei ricorrenti durava già da otto anni (paragrafo 11) e,
sebbene il comune in un primo tempo, il 29 settembre 1995, avesse accettato di versare
agli interessati le somme concessegli dal Tribunale di Brescia, successivamente appariva tuttavia riluttante a pagare l’intera somma.
Inoltre, e anche se questa circostanza non sia da ritenersi essenziale, il verbale della
seduta del Consiglio comunale di Brescia tenuto in quest’ultima data, indica che la
proposta di chiedere alla Corte dei Conti di stabilire la responsabilità amministrativa
per il danno subito dal bilancio comunale era stata rigettata con ventiquattro voti contro
sei, con un astenuto. Per ciò che riguarda, infine, gli
altri argomenti del Governo convenuto, la Corte ritiene che l’importanza della somma
concessa dal Tribunale di Brescia non potrebbe essere determinante nel caso di specie
tenuto conto della durata dei processi iniziati dalle signore e dal signor Zubani. La Corte si limita a sottolineare
che se la somma di lire 1.015.255.000 può sembrare enorme in rapporto alla superficie
effettivamente occupata dagli alloggi, non si deve dimenticare che la proprietà dei
ricorrenti - 21.960 m2 che costituiva il supporto alla loro attività di allevatori - era
stata ugualmente attraversata da una nuova strada, in modo che le parti restituite erano,
e sono, difficilmente accessibili agli interessati. 50. Tenendo conto dell’insieme
di questi elementi, la Corte ritiene che il ‘giusto equilibrio’ tra la
salvaguardia del diritto di proprietà e ‘le esigenze dell’interesse
generale’ sia stato rotto. Pertanto, c’è stata la violazione dell’art. 1
del Protocollo n° 1 (P1-1). III. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 50 DELLA CONVENZIONE 51. Ai sensi dell’art. 50 della Convenzione ...omissis... 52. I ricorrenti reclamano diversi
miliardi di lire italiane per il danno morale subito e per le spese e l’onorario
dell’avvocato. Denunciano l’impossibilità di rientrare in possesso del loro
bene e i tentativi del comune, che invoca la legge del 1995 (paragrafo 48), per sottrarsi
al pagamento integrale delle somme concesse dal Tribunale di Brescia il 26 aprile 1995
(paragrafo 30). 53. Per ciò che riguarda il danno
materiale e morale e i costi e le spese davanti ai Tribunali interni e agli organi della
Convenzione, la Corte ritiene, insieme al delegato della Commissione, che la questione
dell’applicazione dell’art. 50 non sia pronta per la decisione, in quanto i
comparenti non hanno fornito delle informazioni accurate su tale punto. Pertanto, è
necessario riservare la decisione sul punto e fissare il processo in data da stabilirsi
tenendo conto della possibilità di un accordo tra lo Stato convenuto e i ricorrenti (art.
56 § 1 e 4 del regolamento B). PER TALI MOTIVI, LA CORTE
ALL’UNANIMITA’, 1. Rigetta le eccezioni preliminari
del Governo; 2. Afferma che c’è stata la
violazione dell’art. 1 del Protocollo n° 1 (P1-1); 3. Afferma che la questione
dell’art. 50 non è pronta per la decisione per ciò che riguarda i danni materiali e
morali, per i costi e le spese davanti ai Tribunali nazionali e agli organi della
Convenzione; Di conseguenza, a) riserva la decisione su tale
punto; b) invita il Governo ed i ricorrenti
a presentargli per iscritto, nel termine di tre mesi, le loro osservazioni sulla detta
questione ed in particolare a comunicargli ogni possibile accordo al quale possano
giungere; c) rinvia il processo e delega al
Presidente il compito di rifissarlo se del caso. Redatto in francese e in inglese,
poi pronunciata in udienza pubblica nel Palazzo dei Diritti dell’Uomo, a Strasburgo,
il 7 agosto 1996. |
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