Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo
CASO G.L contro
ITALIA
SENTENZA del 03 agosto
2000 Ricorso n° 22671/93
La sentenza così motiva
(traduzione non ufficiale a
cura della Dott.ssa Laura De Fazio)
SECONDA SEZIONE
Sentenza del 03 agosto 2000
sul ricorso n° 22671/93
presentato da G.L.
contro l’ Italia
Nel
caso G.L contro ITALIA,
La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, (seconda sezione),
riunitasi in una camera composta da: C.L ROZAKIS, presidente, A.B BAKA,
L. FERRARI BRAVO, G. BONELLO, P. LORENZEN, M. TSATSA-NIKOLOVSKA, E. LEVITS,
giudici, e da E. FRIBERGH, cancelliere di sezione, Dopo averla deliberata,
in camera di consiglio l’ 11 luglio 2000, rende la seguente sentenza
adottata in questa data:
PROCEDURA
1. All'origine del caso vi è un ricorso (n. 22671/93) proposto contro
l’Italia presentato alla Commissione Europea dei Diritti dell’Uomo (“la
Commissione”) in virtù del vecchio art. 25 della Convenzione per la
Protezione dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (“la
Convenzione”) da parte di un cittadino italiano, il Sig. G.L. (“il
ricorrente”), il 03 maggio 1993.
2. Il Governo Italiano era rappresentato dal suo Agente Sig. U. Lenza e dal
suo Co-agente, Sig. V. Esposito.
3. Il ricorrente asseriva che la prolungata impossibilità di riprendere
possesso del proprio appartamento, dovuta alla realizzazione di previsioni
legislative di emergenza circa la locazione di proprietà residenziali,
violava il suo diritto ex art. 1 del Protocollo n. 1. Inoltre,
invocando l’art. 6 § 1 della Convenzione, si lamentava della durata della
procedura di sfratto.
4. La Commissione ha dichiarato il ricorso ammissibile il 17 gennaio 1997 e
lo ha trasmesso alla Corte il 1 novembre 1999 in conformità all’art. 5 § 3,
secondo capoverso, del Protocollo N. 11 della Convenzione, non avendo la
Commissione completato l’esame del caso in quella data.
5. Il ricorso è stato assegnato alla Seconda Sezione della Corte (articolo
52 § 1 del Regolamento della Corte). All’interno della Sezione, la Camera
che avrebbe esaminato il caso (art. 27 § 1 della Convenzione) era costituita
secondo quanto previsto nell’articolo 26 § 1 del Regolamento della Corte.
IN FATTO
I. Circostanze del caso
6. Il ricorrente era
proprietario di un appartamento a Milano, che aveva dato in locazione ad un
prezzo esiguo in ottemperanza ad una legge di controllo degli affitti del
1969 (equo canone). L’inquilino era proprietario di un negozio ed
era negoziante insieme alla famiglia.
7. Il 18 novembre 1985, il
ricorrente notificava intimazione di sfratto all’inquilino per finita
locazione scadendo il contratto il 28 dicembre 1988, ma l’affittuario si
rifiutava di lasciare la proprietà.
8. In
un ordine notificato al conduttore il 22 gennaio 1988, il ricorrente
reiterava l’intimazione di sfratto e invitava l’affittuario a comparire di
fronte al Tribunale di Milano. Con decisione del 1 febbraio 1988, divenuta
esecutiva il 22 febbraio 1988, il giudice convalidava lo sfratto ed ordinava
il rilascio della proprietà dal 1 settembre 1989.
9. Il
25 agosto 1989, il ricorrente notificava all’affittuario l’ordinanza di
rilascio della proprietà. Il 6 novembre 1989, intimava all’inquilino
informandolo che l’ordinanza di rilascio sarebbe stata messa in esecuzione
per il tramite dell’ufficiale giudiziario il 13 novembre 1989.
10. Il
13 novembre 1989, l’ufficiale giudiziario rimandava lo sfratto al 19 gennaio
1990, in seguito alle istruzioni del Prefetto di Milano del 8 maggio 1989.
Ulteriori tentativi di sfrattare il conduttore il 20 febbraio, il 7 aprile e
il 15 novembre 1990 non ebbero successo.
11. Il
15 settembre 1992, il ricorrente notificava al conduttore una seconda
ordinanza di rilascio dell’appartamento. Il 28 ottobre 1992, intimava
all’inquilino informandolo che l’ordinanza di rilascio sarebbe stata messa
in esecuzione per il tramite dell’ufficiale giudiziario il 20 novembre
1992. I tentativi dell’ufficiale giudiziario del 20 novembre 1992 e del 25
febbraio 1993 non ebbero successo poiché, secondo le previsioni legislative
riguardanti gli sfratti scaglionati, il ricorrente non aveva diritto
all’assistenza della forza pubblica per mettere in esecuzione la sua
ordinanza di rilascio.
12. Il 20
settembre 1993, il ricorrente faceva una dichiarazione in cui precisava di
avere l’urgente necessità della proprietà come alloggio per il figlio.
13. Tra il 14
ottobre 1993 ed il 28 novembre 1996, l’ufficiale giudiziario faceva 14
tentativi per recuperare il possesso, 14 ottobre 1993, 18 gennaio 1994,
12 aprile 1994, 28 giugno 1994, 18 ottobre 1994, 31 gennaio 1995, 13 aprile
1995, 18 luglio 1995, 26 settembre 1995, 19 dicembre 1995, 14 marzo 1996, 28
maggio 1996, 26 settembre 1996 e 28 novembre 1996.
14. Ogni
tentativo falliva, poiché al ricorrente non veniva mai concessa l’assistenza
della forza pubblica per mettere in esecuzione la sua ordinanza di
rilascio.
15. Il 16
febbraio 1997, il conduttore spontaneamente lasciava la proprietà.
ii Il
diritto interno pertinente
16.
Il diritto interno pertinente è descritto nella sentenza Immobiliare
Saffi/Italia (GC) N° 22774/93, 28.7.99, §§ 18-35, echr 1999-V,
da pubblicare.
IN DIRITTO
I. Pretesa
violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1
17. Il ricorrente lamentava la prolungata impossibilità di riprendere
possesso del proprio appartamento, dovuta alla realizzazione di previsioni
legislative di emergenza circa la locazione di proprietà residenziali.
Eccepiva la violazione dell’art. 1 del Protocollo N. 1 della Convenzione,
che stabilisce:
“Ogni persona fisica o
giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato
della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni
previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale
Le disposizioni
precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in
vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni
in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle
imposte o di altri contributi o delle ammende”
A.
Legge applicabile
18. In relazione ad un
caso precedentemente esaminato, la Corte ritiene che la limitazione
nell’esercizio del diritto di proprietà dell’attore rilevava sotto il
controllo dell’uso dei beni e ricade nella previsione del secondo paragrafo
dell’art. 1 (vedi sentenza Immobiliare Saffi
sopra citata, § 46).
B. Conformità con le previsioni del
secondo paragrafo
1.
Scopo dell’ingerenza
19. La Corte ha
precedentemente espresso l’opinione secondo cui la legge impugnata aveva
come scopo legittimo l’interesse generale, come richiesto dal secondo
paragrafo dell’art. 1 (vedi sentenza Immobiliare
Saffi sopra citata, § 48).
2.
Proporzionalità dell’ingerenza
20. La Corte ripeteva che
un’ingerenza, così come previsto dal secondo paragrafo dell’art. 1 del
Protocollo n. 1, deve realizzare un “giusto equilibrio” tra le esigenze
dell’interesse generale e la necessità di proteggere i diritti fondamentali
individuali.
Ci deve essere una ragionevole
relazione di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito.
Nel determinare se questa esigenza sia stata raggiunta, la Corte riconosce
che lo Stato gode di un largo margine di apprezzamento in riferimento sia
alla scelta dei mezzi di applicazione e sia all’accertamento se le
conseguenze dell’applicazione siano giustificate dall’interesse generale per
il proposito di conseguire l’oggetto della legge in questione. Nella materia
come quella degli alloggi che gioca un ruolo centrale nelle politiche
sociali ed economiche delle società moderne, la Corte rispetterà il giudizio
della legislatura come manifestazione dell’interesse generale, salvo che il
giudizio sia manifestamente senza un ragionevole fondamento (vedi sentenza
Immobiliare Saffi sopra
citata, § 49 e sentenza Chassagnou e altri c.
Francia n. 25088/94, § 75, ECHR-III).
21. Il
ricorrente replicava che l’ingerenza in questione non era proporzionata, in
vista della durata e del carico finanziario risultante dall’impossibilità di
aumentare il canone. Questi inoltre sosteneva che le autorità pubbliche non
avevano mai preso in considerazione le condizioni economiche dei conduttori,
spesso migliori di quelle dei locatori.
22. La Corte considera
che, in teoria, il sistema italiano di scaglionare l’esecuzione delle
ordinanze dei tribunali non è di per sé oggetto di critica, avendo riguardo
in particolare al margine di apprezzamento permesso dal secondo paragrafo
dell’art. 1. Tuttavia, tale sistema porta con sé il rischio di imporre ai
locatori un eccessivo carico, in relazione alla loro capacità di disporre
dei propri beni e deve, di conseguenza, prevedere alcune protezioni
procedurali tali da assicurare che l’azione del sistema ed il suo impatto
sui diritti di proprietà dei locatori non siano né arbitrari né
imprevedibili (vedi mutatis, mutandis, sentenza
Immobiliare Saffi sopra citata, §
54).
23. La Corte deve perciò
accertare se, nel caso de quo, al ricorrente fossero state offerte
sufficienti garanzie come quelle di essere protetto contro l’incertezza e
l’arbitrio.
24. La
Corte osserva che il ricorrente ottenne un’ordinanza di rilascio il 1
febbraio 1988, che divenne esecutiva il 22 febbraio 1988 (vedi sopra
paragrafo 8). Dal 13 novembre 1989 al 25 febbraio 1993, i tentativi
dell’ufficiale giudiziario non ebbero successo, inizialmente a causa della
legge che sospendeva l’esecuzione delle ordinanze di rilascio non urgenti e
successivamente della legge riguardanti gli sfratti scaglionati (vedi sopra
paragrafi 10-11). Quindi, il 20 settembre 1993, il ricorrente fece una
dichiarazione affermando di avere urgente necessità dell’immobile come
alloggio per il figlio (vedi sopra paragrafo 12). Nonostante avesse il
diritto di precedenza nell’assistenza della forza pubblica, poté riprendere
possesso del proprio appartamento tre anni e cinque mesi dopo e solo perché
il conduttore lo lasciò spontaneamente il 16 febbraio 1997.
25. Per circa sei anni e
tre mesi, il ricorrente fu lasciato in uno stato di incertezza su quando
avrebbe ripreso possesso dell’appartamento. Fino al 20 settembre 1993, non
poté rivolgersi né al giudice incaricato della procedura forzata né al
tribunale amministrativo, che non avrebbe potuto mettere da parte la
decisione del prefetto, di dare priorità ai casi pendenti ed urgenti, perché
la decisione era interamente legittima (vedi sentenza
Immobiliare Saffi sopra citata, §
56). Dopo aver fatto la dichiarazione che gli dava la priorità, nonostante
fossero soddisfatte le condizioni della dichiarazione per l’esecuzione
forzata dello sfratto (vedi sentenza Scollo contro Italia, 28 settembre
1994, Serie A 315-C, § 39), il ricorrente non aveva prospettiva di
accelerare l’assistenza della forza pubblica, che dipendeva quasi
interamente dalla disponibilità degli agenti di polizia. Inoltre, il
ricorrente non aveva prospettive di ottenere alcun indennizzo da parte delle
autorità giudiziarie italiane per la sua protratta attesa.
26. Alla luce dei precedenti,
la Corte considera che, nelle particolari circostanze di questo caso, un
eccessivo carico fu imposto al ricorrente e l’equilibrio che deve esserci
tra la tutela del diritto al rispetto dei beni e le esigenze dell’interesse
generale, si è rotto in danno del ricorrente.
Conseguentemente, c’è stata una violazione dell’Articolo
1 del Protocollo N. 1.
II. PRETESA
VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE
27. Il ricorrente inoltre
lamentava una violazione dell’Articolo 6 § 1 della Convenzione, la cui parte
rilevante prevede:
“Ogni persona ha diritto a che
la sua causa sia esaminata (…) entro un termine ragionevole, da un tribunale
(…) che deciderà (…) delle controversie sui suoi diritti e doveri di
carattere civile (…)
28. La Corte osserva che il
ricorrente aveva originariamente fatto affidamento sull’Articolo 6 connesso
con la sua doglianza riguardo alla durata del procedimento di esecuzione
forzata. La Corte nondimeno considera che il caso in questione debba essere
prima esaminato, in connessione con il diritto generale ad un tribunale.
A.
Se l’Articolo 6 è applicabile
29. Il Governo sosteneva che il
programma scaglionato di assistenza della forza pubblica non era parte della
procedura forzata dell’ordinanza di rilascio, poiché l’intervento della
polizia era una questione amministrativa, interamente separata ed
indipendente dal procedimento giudiziario. Il Governo sottolineava a tal
riguardo che non rientrava nei loro poteri come ufficiali del tribunale e
che i prefetti erano competenti a scaglionare gli sfratti, ma come parte
dei loro doveri essendo un’autorità amministrativa responsabile di
mantenere l’ordine pubblico. A causa dello speciale scopo, l’assistenza
della polizia non può essere considerata meramente come un mezzo per dare
esecuzione alle sentenze, e che è disponibile automaticamente: piuttosto, la
sua funzione è di proteggere gli interessi generali preponderanti. Questa
fase amministrativa non può dirsi che rientri nel campo dell’Articolo 6.
30. La Corte ricorda che è già
stato considerato che l’Articolo 6 della Convenzione sia applicabile nei
procedimenti di sfratto del conduttore (vedi sentenza Immobiliare Saffi
sopra citata §§ 62-63). Non avendo il Governo presentato nuove
argomentazioni a sostegno delle sue eccezioni, la Corte rimane della sua
opinione precedente. Questa eccezione pertanto deve essere rigettata.
B. Conformità con l’Articolo 6
1. Il
ricorrente lamentava che aveva dovuto attendere nove anni per riprendere
possesso del suo appartamento dopo l’ordinanza del Magistrato.
Inoltre, sosteneva che
nonostante avesse fatto una dichiarazione perché richiedeva urgentemente la
proprietà come alloggio per il figlio, aveva dovuto attendere
approssimativamente tre anni e cinque mesi dalla dichiarazione per
riprendere possesso dell’appartamento.
32. La Corte
nota che il locatore non può mettere in esecuzione l’ordinanza di rilascio
contro il conduttore fino al giorno in cui il magistrato, avuto riguardo di
entrambe le necessità del locatore e del conduttore e le ragioni dello
sfratto, interviene con l’ordinanza. Il periodo massimo di sospensione
dell’esecuzione è fissato dalla legge in sei ed in casi eccezionali dodici
mesi dopo i quali al locatore deve essere permesso di mettere in esecuzione
l’ordinanza. Il Magistrato di Milano aveva stabilito che il ricorrente
sarebbe stato autorizzato a mettere in esecuzione l’ordinanza dal 1
settembre 1989.
33. La Corte
reitera che il diritto ad un processo come garantito dall’Articolo 6
protegge anche la realizzazione delle finali, decisioni giudiziarie
vincolanti, che, in Stati che accettano il primato del diritto, non può
rimanere non operativo a detrimento di una parte (vedi mutatis mutandis,
sentenza Hornsby c.Grecia del 19 marzo 1997, Rapporti su Sentenze e
Decisioni 1997-II, p. 510, § 40). Di conseguenza, l’esecuzione di una
decisione giudiziaria non può essere eccessivamente ritardata.
34. Il
Governo sosteneva che nonostante che ai prefetti, quali ufficiali del
tribunale, fosse richiesto di prestare assistenza per l’esecuzione di
decisioni del tribunale, a questi era concesso il diritto, nella loro
capacità di autorità amministrativa responsabile di mantenere l’ordine
pubblico, di rifiutare le richieste di assistenza della polizia qualora la
condizione di ciò minacciasse un serio disturbo all’ordine pubblico. Il
fatto che questi avessero un tale potere non comportava un diniego al
diritto ad un tribunale come garantito dall’Articolo 6 § 1 della
Convenzione, perché i prefetti erano tenuti a conformarsi ai criteri
generali e le loro decisioni erano soggette ad una revisione giudiziale.
2. La Corte accetta che la sospensione
dell’esecuzione di una decisione giudiziale, per un periodo che è
strettamente necessario a rendere possibile una soluzione soddisfacente alle
problematiche dell’ordine pubblico, deve essere giustificata in circostanze
eccezionali.
3. Il presente caso, però, non concerne, come il
Governo sembra suggerire, un rifiuto isolato del prefetto di prestare
l’assistenza della polizia, a causa di un serio disturbo all’ordine
pubblico.
37. Nel caso
in questione, l’esecuzione dell’ordinanza veniva sospesa fino a gennaio 1990
come conseguenza di un’intervenuta legislazione, che aveva riaperto la
decisione del magistrato in riferimento alla data in cui al conduttore era
richiesto di lasciare la proprietà. Per un periodo superiore a tre anni dal
1 gennaio 1990 fino al 20 settembre 1993, quando il ricorrente fece una
dichiarazione richiedendo la proprietà per suo figlio, l’esecuzione
dell’ordinanza di rilascio in suo favore fu posposta una serie di volte
(vedi paragrafi 10-11 sopra). La legislazione, presumendo che il rischio,
notato nel 1984, di serie rotture dell’ordine pubblico rimanesse – poiché un
buon numero di sfratti dovevano essere eseguiti nello stesso momento –
conferì un potere, e possibilmente un dovere, ai prefetti, come autorità
responsabile di mantenere l’ordine pubblico, di intervenire sistematicamente
nell’esecuzione delle ordinanze di rilascio, mentre si definiva lo scopo del
potere conferito loro.
38. Anche
dopo aver fatto la dichiarazione, al ricorrente non venne assicurata
l’assistenza della polizia. Invero, l’inquilino non fu mai sfrattato poiché
il ricorrente recuperò il suo appartamento solo dopo che l’inquilino lo
lasciò spontaneamente.
39. La Corte
nota, in primo luogo, che il rinvio della data in cui l’immobile doveva
essere liberato, rese vana la decisione del magistrato di Milano del 1
febbraio 1988 sul quel punto. Dovrebbe essere notato in questa connessione,
che la decisione su quando la forza pubblica dovrebbe essere fornita si basa
sugli stessi fattori – la situazione del locatore e conduttore, e le ragioni
dello sfratto – di quelli che il magistrato prende in considerazione ai
sensi dell’art. 56 Legge 392/78.
40. Inoltre,
la Corte osserva che la valutazione se sia appropriato successivamente
sospendere l’esecuzione dell’ordine di rilascio e quindi de facto prolungare
il contratto di locazione, non è soggetta ad un effettivo esame da parte del
tribunale, giacché lo scopo dell’esame giudiziario sulla decisione del
prefetto è limitato a verificare se questi si è conformato ai criteri
governanti l’ordine di priorità.
41. In
conclusione, mentre potrebbe accettarsi che gli Stati membri possano, in
circostanze eccezionali e, come in questo caso, utilizzando il loro margine
di apprezzamento per controllare l’uso dei beni, intervenire in procedimenti
per l’esecuzione di una decisione giudiziaria, la conseguenza di un tale
intervento non dovrebbe consistere nel prevenire, invalidare o ritardare
eccessivamente l’esecuzione o, ancora meno, che la sostanza della decisione
sia compromessa.
Nel caso in
questione, come spiegato dalla Corte nei paragrafi 24-25 sopra in relazione
alla doglianza sull’Articolo 1 del Protocollo No. 1, la legislazione
impugnata rese vana la decisione del Magistrato di Milano del 1 febbraio
1988. Inoltre, dal momento in cui il prefetto divenne l’autorità
responsabile di determinare quando l’ordinanza di rilascio doveva essere
messa in esecuzione, e alla luce del fatto che le decisioni di questi non
erano soggette ad un effettivo controllo giudiziario, il ricorrente fu
privato del suo diritto ex Articolo 6 § 1 della Convenzione di instaurare
una controversia contro il conduttore decisa dal tribunale. Questa
situazione è incompatibile con il principio del primato del diritto.
Di
conseguenza, c’è stata una violazione dell’Articolo 6 § 1 della Convenzione.
42. Riguardo
alla doglianza sulla lunghezza del processo, la Corte considera che debba
essere considerato come assorbito dalla precedente doglianza.
III.
APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
4. L’Articolo 41 della Convenzione prevede:
“Se la Corte
ravvisa che vi è stata una violazione della Convenzione o dei Protocolli
allegati, e se la normativa nazionale dello Stato membro in questione
permette solo una parziale riparazione, la Corte potrà, se necessario,
riconoscere un’equa soddisfazione solo alla parte lesa.”
A. Danno patrimoniale
5. Il
ricorrente chiede come riparazione del danno patrimoniale subito un importo
pari a 47.600.000 in lire italiane (ITL), risultanti dalla perdita del
canone di locazione per il periodo compreso tra il 8 agosto 1992 (data di
entrata in vigore della legge che ha liberalizzato il prezzo dei canoni di
locazione) e il 16 febbraio 1997.
45. Il
Governo ammette che al ricorrente sia riconosciuto il danno in cui è incorso
per la perdita del canone di locazione pari a 47.000.000 ITL.
In
riferimento al danno patrimoniale, la Corte ritiene che al ricorrente vada
riconosciuto un indennizzo per il danno patrimoniale subito a causa della
perdita del canone di locazione (vedi sentenza Immobiliare Saffi
sopra citata, § 79). Pertanto la Corte decide, alla luce della concessione
del Governo, di accordare la somma richiesta di 47.600.000 ITL.
B. Danno
morale
4
6. Il
ricorrente chiede 150.000.000 ITL come danno morale.
4
7. Il
Governo sostiene che il riconoscimento della violazione costituisce
sufficiente riparazione.
49. La Corte,
considerando le precedenti decisioni (vedi, per esempio, A.O./ Italia,
n. 22534/93, 30.05.2000, § 33), decide di riconoscere 20.000.000 ITL per
tale titolo
C. Spese legali
8. Il
ricorrente chiede il rimborso delle spese legali anticipate pari a 1.135.670
ITL.
9. La Corte decide di riconoscere la totalità
della somma richiesta (vedi sentenza Scollo c. Italia del 28 settembre 1995,
Serie A n. 315-C, p. 56, § 50 e sentenza Immobiliare Saffi, sopra
citata., § 79).
D. Interessi
moratori
10. In base alle informazioni di cui dispone la
Corte, il tasso d’interesse legale applicabile
in Italia alla data di adozione della presente sentenza è del 2,5 % annuo.
PER QUESTI MOIVI, LA CORTE
ALL’UNANIMITA’
1.
Dichiara che vi è stata una violazione dell’Articolo 1 del Protocollo N.
1;
2.
Dichiara che vi è stata una violazione dell’Articolo 6 § 1 della
Convenzione;
3. Dichiara
(a) che lo
Stato convenuto deve versare al ricorrente, entro tre mesi dal giorno in cui
la sentenza diviene definitive ai sensi dell’Articolo 44 § 2 della
Convenzione, le seguenti somme:
(i) 47.600.000 (quarantasette milioni seicentomila) ITL per il danno
patrimoniale;
(ii)
20.000.000 (venti milioni) ITL per il danno morale;
(iii)
1.135.670 (un milione centotrentacinquemila) ITL per spese legali.
(b)
che un interesse semplice del
2,5% annuo dovrà essere pagato dalla data di scadenza del termine citato di
tre mesi fino al versamento;
4.
Rigetta le rimanenti domande del ricorrente di equa soddisfazione.
Redatta
in Inglese, poi comunicata per iscritto il 3 Agosto 2000, in applicazione
dell’Articolo 77 §§ 2 e 3 del Regolamento della Corte.
Christos Rozakis (Presidente)
Erik
Fribergh (Cancelliere) |
