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Corte
Europea dei Diritti dell’Uomo |
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NON ammissibilità dell’ esame nel merito, della violazione
allegata dai ricorrenti circa il termine non ragionevole di durata di un
processo civile (articolo 6 della Convenzione),
a seguito della legge
italiana del 24 marzo 2001 n. 89, "legge Pinto",
ancorché il ricorso alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo fosse
stato inoltrato prima dell’entrata in vigore della predetta legge
italiana. -
Riserva di decidere sulla concorrente violazione dell’art. 1
del Protocollo n. 1 alla Convenzione. La decisione così motiva (traduzione non ufficiale a cura dell’ Avv. Maurizio de Stefano) SECONDA
SEZIONE DECISIONE
SULLA RICEVIBILITÀ Del
ricorso n° 44897/98 contro
l’Italia La
Corte europea dei Diritti dell’Uomo (seconda sezione), riunitasi l’
11 ottobre
2001 in una camera composta da C.L.
Rozakis, presidente,
A.B. Baka ,
P. Lorenzen, M. Tsatsa-Nikolovska,
E. Levits,
A. Kovler, V. Zagrebelsky,
e dal Sig. E. Fribergh,
cancelliere di sezione, Visto
il ricorso suddetto presentato il 21 novembre 1998 e registrato il 9
dicembre 1998, Dopo
averla deliberata, rende la seguente decisione: IN
FATTO All’origine,
il ricorso era stato introdotto dalla sig.ra Carolina Di Cola, una
cittadina italiana, natat nel 1913
e residente a Pescara. Essa
è deceduta il
4 maggio 2000. Con una lettera del
5 ottobre 2000, il sig. Dante Angelone, il sig. Roberto Angelone,
il sig. Pasquale Angelone, la sig.ra Angiolina Angelone, la
sig.ra Dina Angelone ed il sig.. Guido Angelone, suoi figli ed eredi,
hanno informato la cancelleria che desideravano proseguire la procedura
davanti alla Corte. Essi sono
rappresentati davanti alla Corte da L. Rossi, avvocato in
L’Aquila. A. Le
circostanze della fattispecie I
fatti della causa, così come sono stati esposti dai ricorrenti, possono
sintetizzarsi nei seguenti termini. La
prima ricorrente era proprietaria di un terreno di 1093 metri quadrati sito in
Pescara e registrato nel catasto, foglio 31, particella 273. Questo
terreno era soggetto ad esproprio al fine di costruire delle abitazioni. Del
decreto del 2 gennaio 1981, il sindaco di Pescara ordinò l’occupazione
d’urgenza di 495 metri quadrati di terreno, per un periodo massimo di
tre anni, nella prospettiva del suo esproprio per cause di pubblica utilità.
Il
7 febbraio 1981, l’amministrazione procedette all’occupazione
materiale del terreno ed iniziò i lavori di costruzione. Con
un decreto del 16 gennaio 1984, il comune di Pescara prorogò di due anni
l’occupazione d’urgenza del terreno. Con
delibera del 9 agosto 1985, il comune di Pescara autorizzò
l’occupazione di 100 metri quadrati supplementari. Questa parte del
terreno fu materialmente occupata il 22 ottobre 1985. Tuttavia,
con delibera del 9 gennaio 1986, il Comitato Regionale di Controllo degli
atti delle collettività locali (Commissione
Regionale di Controllo – CO.RE.CO) di Pescara annullò la predetta
delibera. Con
atto di citazione notificato il 2 agosto 1989, la prima ricorrente
promosse un giudizio di risarcimento dei danni ed interessi
contro il comune di Pescara davanti il tribunale civile di Pescara.
Essa
allegava che l’occupazione del terreno era abusiva – da una parte
perché non era stata regolarmente autorizzata, d’altra parte perché si
era protratta oltre il periodo autorizzato - e che i lavori di
costruzione erano terminati senza che si fosse proceduto alla
espropriazione formale del terreno ed al pagamento
di una indennità. Inoltre, la ricorrente allegava che la
costruzione dell’opera pubblica aveva reso inutilizzabile la restante parte del terreno. Il
processo ebbe inizio il 26 ottobre 1989.
Il
4 maggio 2000, la prima ricorrente decedette. In seguito, gli altri
ricorrenti si costituirono nel processo ed il giudice rinviò la causa al
9 maggio 2001. La procedura è attualmente pendente in primo grado. Con
lettera del 29 giugno 2001, il cancelliere della Corte ha informato il
rappresentante dei ricorrenti dell’entrata in vigore, il 18 aprile 2001,
della legge n° 89 del
24 marzo 2001 (di seguito « la legge Pinto »), che ha
introdotto nel sistema giuridico italiano una via di ricorso contro
la lunghezza eccessiva delle procedure giudiziarie. I ricorrenti sono
stati contestualmente invitati a proporre la doglianza relativa alla
durata della procedure innanzitutto alle giurisdizioni nazionali. Questa
lettera è rimasta senza risposta. B. Il
diritto interno pertinente Con
una legge di revisione
costituzionale n° 2 del 23 novembre 1999, il Parlamento italiano ha
deciso d’inserire il principio
dell’equo processo nella stessa Costituzione. L’articolo 111 della
Costituzione, nella sua nuova formulazione e nelle sue parti pertinenti,
recita testualmente : « 1. La
giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. 2. Ogni
processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di
parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la
ragionevole durata. » Al
fine di rendere effettivo a livello interno
il principio della « durata ragionevole », ormai iscritto
nella Costituzione, il Parlamento ha successivamente deliberato, il 24
marzo 2001, la legge Pinto, che, nelle sue parti pertinenti, recita
testualmente : Art.
2. (Diritto all’equa riparazione) 1.
Chi ha subíto un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di
violazione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto
1955, n. 848, sotto il profilo del mancato rispetto del termine
ragionevole di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, ha
diritto ad una equa riparazione. 2.
Nell’accertare la violazione il giudice considera la complessità del
caso e, in relazione alla stessa, il comportamento delle parti e del
giudice del procedimento, nonché quello di ogni altra autorità chiamata
a concorrervi o a comunque contribuire alla sua definizione. 3.
Il giudice determina la riparazione a norma dell’articolo 2056 del
codice civile, osservando le disposizioni seguenti: a)
rileva solamente il danno riferibile al periodo eccedente il termine
ragionevole di cui al comma 1; b)
il danno non patrimoniale è riparato, oltre che con il pagamento di una
somma di denaro, anche attraverso adeguate forme di pubblicità della
dichiarazione dell’avvenuta violazione. Art.
3. (Procedimento) 1.
La domanda di equa riparazione si propone dinanzi alla corte di appello
del distretto in cui ha sede il giudice competente ai sensi
dell’articolo 11 del codice di procedura penale a giudicare nei
procedimenti riguardanti i magistrati nel cui distretto è concluso o
estinto relativamente ai gradi di merito ovvero pende il procedimento nel
cui ambito la violazione si assume verificata. 2.
La domanda si propone con ricorso depositato nella cancelleria della corte
di appello, sottoscritto da un difensore munito di procura speciale e
contenente gli elementi di cui all’articolo 125 del codice di procedura
civile. 3.
Il ricorso è proposto nei confronti del Ministro della giustizia quando
si tratta di procedimenti del giudice ordinario, del Ministro della difesa
quando si tratta di procedimenti del giudice militare, del Ministro delle
finanze quando si tratta di procedimenti del giudice tributario. Negli
altri casi è proposto nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri. 4.
La corte di appello provvede ai sensi degli articoli 737 e seguenti del
codice di procedura civile. Il ricorso, unitamente al decreto di
fissazione della camera di consiglio, è notificato, a cura del
ricorrente, all’amministrazione convenuta, presso l’Avvocatura dello
Stato. Tra la data della notificazione e quella della camera di consiglio
deve intercorrere un termine non inferiore a quindici giorni. 5.
Le parti hanno facoltà di richiedere che la corte disponga
l’acquisizione in tutto o in parte degli atti e dei documenti del
procedimento in cui si assume essersi verificata la violazione di cui
all’articolo 2 ed hanno diritto, unitamente ai loro difensori, di essere
sentite in camera di consiglio se compaiono. Sono ammessi il deposito di
memorie e la produzione di documenti sino a cinque giorni prima della data
in cui è fissata la camera di consiglio, ovvero sino al termine che è a
tale scopo assegnato dalla corte a seguito di relativa istanza delle
parti. 6.
La corte pronuncia, entro quattro mesi dal deposito del ricorso, decreto
impugnabile per cassazione. Il decreto è immediatamente esecutivo. 7.
L’erogazione degli indennizzi agli aventi diritto avviene, nei limiti
delle risorse disponibili, a decorrere dal 1º gennaio 2002. Art.
4. (Termine e condizioni di
proponibilità) 1.
La domanda di riparazione può essere proposta durante la pendenza del
procedimento nel cui ambito la violazione si assume verificata, ovvero, a
pena di decadenza, entro sei mesi dal momento in cui la decisione, che
conclude il medesimo procedimento, è divenuta definitiva. Art.
5.(Comunicazioni) 1. Il decreto di accoglimento della domanda è comunicato a cura della cancelleria, oltre che alle parti, al procuratore generale della Corte dei conti, ai fini dell’eventuale avvio del procedimento di responsabilità, nonché ai titolari dell’azione disciplinare dei dipendenti pubblici comunque interessati dal procedimento. Art.
6.(Norma transitoria) 1.
Nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge, coloro i quali abbiano già tempestivamente presentato ricorso alla
Corte europea dei diritti dell’uomo, sotto il profilo del mancato
rispetto del termine ragionevole di cui all’articolo 6, paragrafo 1,
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle
libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848,
possono presentare la domanda di cui all’articolo 3 della presente legge
qualora non sia intervenuta una decisione sulla ricevibilità da parte
della predetta Corte europea. In tal caso, il ricorso alla corte
d’appello deve contenere l’indicazione della data di presentazione del
ricorso alla predetta Corte europea. 2.
La cancelleria del giudice adìto informa senza ritardo il Ministero degli
affari esteri di tutte le domande presentate ai sensi dell’articolo 3
nel termine di cui al comma 1 del presente articolo. Art.
7.(Disposizioni finanziarie) 1.
All’onere derivante dall’attuazione della presente legge, valutato in
lire 12.705 milioni a decorrere dall’anno 2002, si provvede mediante
corrispondente riduzione delle proiezioni dello stanziamento iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2001-2003, nell’ambito dell’unità
previsionale di base di parte corrente «Fondo speciale» dello stato di
previsione del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica per l’anno 2001, allo scopo parzialmente utilizzando
l’accantonamento relativo al medesimo Ministero. 2.
Il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica è
autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di
bilancio. DOGLIANZE 1. I ricorrenti si lamentano di
essere stati privati del loro terreno in maniera incompatibile con
l’articolo 1 del Protocollo n° 1. Essi sostengono che il loro terreno
è stato occupato in modo abusivo e vi si è
costruito in carenza
di un decreto d’espropriazione e senza pagamento di una indennità. Essi
allegano che, in questa condizione, non
hanno avuto modo di difendere il loro diritto
di proprietà e di
esigere la restituzione del bene, ma hanno potuto soltanto reclamare
i danni e gli interessi. Di tal ché, quando il tribunale constaterà che
l’opera pubblica è stata costruita nell’ambito di una
occupazione illegittima del terreno, si darà applicazione al principio
dell’espropriazione indiretta ; di conseguenza, in spregio di ogni
illegalità, si dichiarerà che l’amministrazione è divenuta
proprietaria del terreno ab origine. 2. Invocando l’articolo 6 § 1 della Convention, i ricorrenti si lamentano
della durata della procedura. IN
DIRITTO 1. I
ricorrenti allegano la violazione del loro diritto
al rispetto dei beni siccome garantito dall’articolo 1 del
Protocollo n° 1, che recita testualmente : <<Ogni
persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno
può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità
pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali
del diritto internazionale. Le disposizioni Precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.>> Allo
stato attuale del fascicolo, la Corte non si ritiene in grado di
pronunciarsi sulla ricevibilità di questa doglianza e giudica necessario
di comunicare questa parte del ricorso al governo convenuto per
osservazioni scritte conformemente all’articolo 54 § 3 b) del suo
regolamento. 2. I ricorrenti lamentano la durata della procedura. Essi invocano l’articolo
6 § 1, che, nelle sue parti pertinenti, recita testualmente : « Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata (…)entro un termine ragionevole da un tribunale (…), il quale deciderà (…) delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (…) » La
Corte deve innanzitutto stabilire se il ricorrente ha esaurito,
conformemente all’articolo 35 § 1 della Convenzione, le vie di ricorso
che gli erano aperte nel diritto italiano. Essa
ricorda che la regola dell’esaurimento tende
ad offrire agli Stati contraenti l’occasione di prevenire o di
riparare le pretese violazioni allegate contro essi prima che queste
allegazioni siano sottoposte alla Corte (vedere, tra le tante, la sentenza
Selmouni c. Francia [GC], n°
25803/94, § 74, CEDH 1999-V). Questa
regola si fonda sull'ipotesi, oggetto dell'articolo 13 della
Convenzione – e con il quale essa presenta strette affinità –, che
l'ordinamento interno offra un ricorso effettivo quanto alla violazione
allegata (ibidem). Di modo che ,
essa costituisce un aspetto importante del principio secondo il quale
il meccanismo di
salvaguardia instaurato dalla Convenzione riveste
un carattere sussidiario rispetto ai sistemi nazionali di garanzia
dei Diritti dell’Uomo (sentenze Akdivar ed altri c. Turchia del 16
settembre 1996, Recueil des
arrêts et decisiones 1996-IV, p. 1210, § 65, e Aksoy c. Turchia
del 18 dicembre 1996, Recueil
1996-VI, p. 2275, § 51). Tuttavia,
le disposizioni dell'articolo 35 della Convenzione
prescrivono l’esaurimento solo nel caso di ricorsi,
relativi alle violazioni incriminate, che siano nello stesso tempo
, accessibili ed adeguati. Essi devono esistere con un grado
sufficiente di certezza non
soltanto in teoria ma anche in pratica, senza di ciò manca la loro
l'effettività e l'accessibilità richieste (vedere, segnatamente, le
sentenze Akdivar ed altri
precitate, p. 1210, § 66, e Dalia c. Francia del 19 febbraio 1998,
Recueil 1998-I, pp. 87-88, §
38). Inoltre, secondo i « principi di diritto internazionale
generalmente riconosciuti », certe circostanze particolari possono
dispensare il ricorrente dell'obbligo dell’esaurimento delle vie di
ricorso interne che gli si offrono (sentenza Selmouni predetta, § 75).
Tuttavia, la Corte sottolinea che il semplice fatto di nutrire dei dubbi
circa le prospettive di successo di un dato ricorso che non è di tutta
evidenza votato all’insuccesso non costituisce una valida ragione per
giustificare la mancata utilizzazione dei ricorsi interni (sentenze
Akdivar, predetta, p. 1212, § 71, e Van Oosterwijck c. Belgio del 6
novembre 1980, serie A n° 40, p. 18, § 37 ; vedi anche
Koltsidas, Fountis, Androutsos ed altri c. Grecia, ricorsi no
24962/94, 25370/94 e 26303/95 (riuniti), decisione della Commissione del 1°
luglio 1996, Decisioni e Rapporti (DR) 86-B, pp. 83, 93). Nel
caso di specie , la Corte osserva preliminarmente che i ricorrenti possono
avvalersi della norma transitoria contenuta nell’articolo 6 della legge
Pinto. Il ricorso alla corte d’appello dunque è a loro
accessibile. Essa
rileva inoltre che la legge Pinto mira , tra l’altro, a rendere
effettivo a livello interno il principio della « durata ragionevole »,
inserito nella Costituzione italiana dopo la riforma dell’articolo 111.
Peraltro, come la Corte lo ha ricordato nella sua sentenza Kudła
c. Polonia (sentenza del 26 ottobre 2000, § 152), il
diritto di ciascuno di vedere la sua causa
trattata entro un termine ragionevole non può essere che meno
effettivo se non esiste alcuna possibilità di adire prima una autorità
nazionale circa le doglianze scaturenti dalla Convenzione. Bisogna
ricordare, inoltre, che nella sentenza in questione la Corte aveva
concluso per la violazione dell’articolo 13 della Convenzione stante
l’assenza, nel diritto polacco, di un ricorso che
permettesse al ricorrente d’ottenere la sanzione del suo diritto
a vedere la sua causa « trattata entro un termine ragionevole »
(sentenza Kudła predetta,
§§ 132-160). Per
quanto riguarda l’efficacia di questo rimedio,
conviene notare che ai sensi della legge in questione, ogni persona
che sia parte di una procedura giudiziaria ricadente sotto l’ambito
dell’articolo 6 § 1 della Convenzione può introdurre un ricorso
tendente a far constatare la violazione del principio del « termine
ragionevole », ed ottenere, se del caso, una equa soddisfazione che
copra i pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali subiti. Inoltre, come
si evince dal paragrafo 2 dell’articolo 2 della legge, il giudice
nazionale è chiamato nella valutazione del carattere ragionevole della
durata di una procedura, ad applicare i principi emanati dalla
giurisprudenza della Corte, segnatamente la complessità della causa, il
comportamento del ricorrente e quello
delle autorità competenti (vedi, tra molte altre, le sentenze Pélissier et Sassi c. Francia [GC], n° 25444/94,
§ 67, CEDH 1999-II, e Philis c. Grecia (n° 2) del 27
giugno 1997, Recueil 1997-IV, p. 1083, § 35). In queste
circostanze, la Corte considera che nulla permette
di pensare che il ricorso introdotto dalla legge Pinto non
offrirebbe al ricorrente la
possibilità di fare riparare la sua doglianza, o che non avrebbe alcuna
prospettiva ragionevole di successo. E’
vero che il presente ricorso è stato introdotto prima dell’entrata in
vigore della legge Pinto, e che per
conseguenza al momento in cui i ricorrenti hanno per la prima volta
formulato la loro doglianza a Strasburgo, gli stessi
ricorrenti non disponevano, nel diritto italiano, di alcun ricorso
efficace per contestare la durata della procedura litigiosa. A
tal riguardo, la Corte ricorda che l’esaurimento delle vie di ricorso
interne si valuta normalmente
alla data d’introduzione del ricorso davanti ad essa. Tuttavia, questa
regola non è senza eccezioni, che possono essere giustificate dalle
circostanze particolari di ogni caso di specie (vedi la sentenza Baumann
c. Francia (terza sezione) del 22 maggio 2001, ricorso n° 33592/96,
§ 47, non pubblicata). La
Corte considera che nel presente caso, numerosi elementi giustificano una
eccezione al principio generale secondo cui la condizione
dell’esaurimento deve essere apprezzata al momento dell’introduzione
del ricorso (vedi la
decisione Brusco c. Italia
(seconda sezione) del 6 settembre 2001, ricorso n° 69789/01, che sarà
pubblicata in CEDH 2001). Essa
osserva segnatamente che la frequenza crescente delle sue constatazioni di
non-rispetto, da parte dello Stato italiano, dell’esigenza del « termine
ragionevole » l’aveva indotta a concludere che l’accumulo di
queste mancanze costituiva una pratica incompatibile con la Convenzione ed
a richiamare l’attenzione del Governo sul « pericolo importante » che
la « lentezza eccessiva della giustizia » rappresenta per lo stato di
diritto (vedi le sentenze Bottazzi c. Italia [GC], n° 34884/97, § 22, CEDH 1999-V, e Di
Mauro c. Italie [GC], n° 34256/96, § 23, CEDH 1999-V).
Peraltro, l’assenza di un ricorso efficace per denunciare
la durata eccessiva delle procedure aveva
obbligato i soggetti alla giurisdizione a sottoporre
sistematicamente alla Corte di Strasburgo
dei ricorsi che avrebbero potuto essere istruiti anzitutto ed in
maniera più appropriata nell’ambito dell’ordinamento giuridico
italiano. Questa situazione rischiava, a lungo termine, di affliggere il
funzionamento, sia sul piano nazionale che sul piano internazionale, del
sistema di protezione dei diritti dell’Uomo costruito dalla Convenzione
(vedi, mutatis mutandis, la
sentenza Kudła predetta, §
155). Ora,
la via di ricorso introdotta
dalla legge Pinto si iscrive nella logica di permettere agli organi dello
Stato convenuto di riparare le mancanze all’esigenza del « termine
ragionevole » e di ridurre, per conseguenza, il numero dei ricorsi
che la Corte sarà chiamata a trattare. Ciò non vale soltanto per i
ricorsi presentati dopo la data d’entrata in vigore della legge, ma
anche per i ricorsi che , alla data in questione, erano già iscritti nel
ruolo della Corte. A
tal riguardo , una importanza particolare deve essere data al fatto che la
norma transitoria contenuta nell’articolo 6 della legge Pinto si
riferisce esplicitamente ai ricorsi già presentati a Strasburgo
e mira dunque a far ricadere nel campo di competenza delle
giurisdizioni nazionali ogni ricorso pendente davanti alla Corte e non
ancora dichiarato ricevibile. Questa disposizione transitoria offre ai
soggetti alla giurisdizione italiana una reale possibilità di ottenere
una riparazione della loro doglianza a livello interno, possibilità
di cui è doveroso , in
principio, far uso. Alla
luce di quanto precede, la Corte reputa che i
ricorrenti erano tenuti,
ai sensi dell’articolo 35 § 1 della Convenzione, ad adire la corte
d’appello con una domanda ai sensi
degli articoli 3 e 6 della legge Pinto. Non si potrebbe ravvisare,
peraltro, alcuna circostanza eccezionale atta a dispensarli dall’obbligo
di esaurimento delle vie di ricorso interne. Ne
consegue che questa parte del ricorso deve essere rigettato per non
esaurimento delle vie di ricorso interne, in applicazione dell’articolo
35 §§ 1 e 4 della Convenzione. Pe
questi motivi, la Corte, all’unanimità, Rinvia l’esame della doglianza dei ricorrenti
sotto il profilo
dell’articolo 1 del
Protocollo n° 1. Dichiara il ricorso irricevibile per il resto. Christos
Rozakis
(Presidente) Erik
FRIBERG (cancelliere) |
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