Corte Europea dei Diritti dell’Uomo
CASO: CARBONARA E VENTURA contro ITALIA
sentenza del 30 maggio 2000
ricorso n. 24638/94

(violazione dell'articolo 1 del protocollo n°1, sul diritto di proprietà, in ipotesi di  espropriazione indiretta)

Traduzione non ufficilae dell'avv. Costantino Ventura

 (estratto dalla motivazione)

PROCEDURA

1.    Il processo è posto al vaglio della Corte, conformemente alle disposizioni che si applicavano prima dell'entrata in vigore del Protocollo n°11 alla Convenzione di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ("la convenzione"), dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo ("la commissione"), il 3/11/98, e dalla sig.ra Elena Carbonara, Pasquale Carbonara, Augusto Carbonara e Costantino Ventura (" ricorrenti"), il 4/11/98. Il 29 gennaio 1999, vale a dire al di là del termine dei tre mesi previsti dai vecchi articoli 32 parag. 1 e 47 della Convenzione, il governo italiano ("il Governo") ha indirizzato alla Corte una lettera di "investitura".

2.    All'origine del processo, si trova un ricorso (n°24638/94) diretto contro la Repubblica Italiana e di cui quattro ricorrenti di questo Stato avevano investito la Commissione il 25 maggio 1994, in virtù del vecchio articolo 25 della Convenzione. I ricorrenti adducevano un danno ingiustificato al loro diritto per il rispetto dei loro beni. La Commissione (Prima Camera) ha dichiarato il ricorso ammissibile il 22/10/97. Nel proprio rapporto del 1° luglio 1998 (vecchio articolo 31 della Convenzione), formula il parere unanime   sulla violazione dell'articolo 1 del Protocollo n° 1 della Convenzione.

3.    Davanti alla Corte, i ricorrenti sono rappresentati dal quarto ricorrente, avvocato del foro di Bari. Il Governo è rappresentato dal suo procuratore, M.U. Leanza, e dal suo co-procuratore M. V. Esposito.

4.    Il 14 gennaio 1999, il Collegio della Grande Camera ha deciso che la causa doveva essere esaminata da una delle sezioni della Corte (articolo 100 del regolamento della Corte ("il regolamento"). Il presidente della Corte ha attribuito la causa alla II sezione. M.B. Conforti, giudice eletto per conto dell'Italia, che aveva preso parte all'esame della causa in seno alla Commissione,  si è astenuto (articolo 28 del regolamento). Di conseguenza, il governo ha designato M.L.Ferrari Bravo, giudice eletto per conto di San Marino, per prendere il suo posto (articolo 27 parag. 2 della Convenzione e 29 parag. 1 del regolamento).

5.    Avendo la Corte deciso, dopo consultazione delle parti, che non vi era bisogno di tenere una udienza (art 59 parag. 2 in fine del regolamento), ognuna delle parti ha depositato due memorie.

I

IN FATTO

I.             CIRCOSTANZE DI SPECIE

6.    I tre primi ricorrenti e la madre  del quarto ricorrente , nel frattempo deceduta, erano proprietari di un terreno agricolo sito a Noicattaro. Nel 1963, la città di Noicattaro  avvia la costruzione di una scuola su dei terreni limitrofi. Durante l'esecuzione dei lavori, si accerta che era necessario un appezzamento supplementare per erigere l'ultima parte della costruzione.

7.    Attraverso un decreto del 27/05/70, la prefettura di Bari autorizza il Comune di Noicattaro a procedere all'occupazione d'urgenza di 2 649 metri quadrati di terreno appartenenti ai ricorrenti, per un periodo massimo di due anni, in vista della sua espropriazione per causa di utilità pubblica. Questo terreno era classificato nel catasto come "partita" 10653, foglio 34 particella 590.

8.    Il 30/06/1970, il Comune di Noicattaro procede all'occupazione materiale del terreno ed avvia i lavori di costruzione.

9.    Dal dossier risulta che i lavori di costruzione della scuola sarebbero terminati il 28 ottobre 1972, ossia al di là del periodo d'occupazione autorizzato.

10.I ricorrenti espongono che restarono, invano, nell'attesa dell'espropriazione formale del loro terreno e di un'indennità nel corso degli anni.

11.Attraverso un atto di citazione notificato il 3 maggio 1980, i ricorrenti avviarono un'azione per risarcimento danni contro il comune di Noicattaro davanti al Tribunale Civile di Bari. I ricorrenti esponevano in particolare che l'occupazione del loro terreno era illegale, essendosi prolungata al di là del periodo autorizzato e senza che si procedesse all'espropriazione formale e al pagamento di una indennità.

12.L'amministrazione convenuta eccepiva, in particolare, che il diritto al risarcimento era prescritto.

13.Con sentenza del 14/04/89, il Tribunale Civile di Bari, rigetta l'eccezione sollevata dall'amministrazione fondata sulla prescrizione del diritto al risarcimento, per il motivo  che l'amministrazione non aveva indicato la data della conclusione dei lavori di costruzione. Riferendosi alla giurisprudenza della Corte di Cassazione in materia di espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva), il Tribunale afferma che, in seguito al completamento dell'opera pubblica, il diritto di proprietà dei ricorrenti era stato neutralizzato. Tuttavia, poiché il trasferimento di proprietà aveva avuto luogo nell'ambito di un'occupazione di terreno illecita, i ricorrenti avevano diritto ad un risarcimento danni, da calcolarsi sulla base del valore venale del terreno, cioè 26.490.000 di lire italiane ( 10.000 lire per metro quadrato), indicizzato (con interessi a decorrere dal giorno della pronuncia, e  cioè 68.900.000, più interessi).

14.Il 21 luglio 1989, il Comune di Noicattaro ricorre in appello. L'amministrazione convenuta insisteva sulla prescrizione del diritto al risarcimento danni dei ricorrenti.

15.Con sentenza del 14/11/90, la Corte d'Appello di Bari accoglie il ricorso introdotto dal Comune di Noicattaro e dichiara prescritto il diritto dei ricorrenti al risarcimento danni.

16.La Corte d'Appello afferma che i lavori di costruzione si erano conclusi il 28/10/72. Poiché questa data si situava al di là del termine dei due anni stabiliti dalla Prefettura nel decreto d'occupazione d'urgenza del terreno, ne derivava, che l'occupazione del terreno era divenuta illecita in quel momento. Tuttavia, per effetto del principio dell'espropriazione indiretta, così come elaborato dalla giurisprudenza, il Comune di Noicattaro era divenuto proprietario del terreno non appena la costruzione era stata terminata. Tenuto conto che l'amministrazione aveva acquisito la proprietà nel quadro di una situazione illecita, i ricorrenti avevano la possibilità di domandare i danni; tuttavia, nella specie, il diritto dei ricorrenti al risarcimento dei danni era prescritto, dato che il termine di prescrizione di cinque anni cominciava a decorrere dalla data di completamento dei lavori.

17.Il 22 gennaio 1992, i ricorrenti ricorrevano in Cassazione. Essi lamentavano che l'applicazione retroattiva del principio dell'espropriazione indiretta, così come consacrato dalle sezioni riunite della Corte di Cassazione nel 1983, combinato con l'applicazione retroattiva di un termine di prescrizione, arrecava pregiudizio al loro diritto di proprietà e al principio della non discriminazione, come garantito dalla Costituzione. Nella specie, prima del 1983, il proprietario del terreno conservava la qualità di proprietario per tutto il periodo d'occupazione illegale del proprio terreno; perciò da allora, benché previsto un termine di prescrizione di 5 anni per agire per il risarcimento dei danni, essendo permanenti gli effetti dell'occupazione illegale, l'interessato poteva richiedere i danni in ogni momento, trovandosi il terreno in una situazione di occupazione illegale permanente. Invece, dopo il 1983, il proprietario di un terreno occupato dall'amministrazione perdeva la sua qualità di proprietario alla data del compimento dei lavori e il termine di prescrizione cominciava a decorrere a partire da quell'istante. Peraltro, i ricorrenti contestavano l'applicabilità di un termine di prescrizione di cinque anni, sostenendo che su questo punto la giurisprudenza della Corte di Cassazione era oscillante.

18.Con sentenza del 1 aprile 1993, depositata alla Cancelleria il 26 novembre 1993, la Corte di Cassazione respinge il ricorso dei ricorrenti. Trattandosi di un termine di prescrizione da applicare, la Corte Suprema rammenta che, in data 22/11/92, la Corte di Cassazione, a Sezioni Unite aveva definitivamente risolto la questione, statuendo che doveva applicarsi il termine di cinque anni. Nella specie, il diritto dei ricorrenti al risarcimento dei danni era dunque prescritto. Quanto al danno subito, derivato dall'incostituzionalità dell'applicazione retroattiva del principio dell'espropriazione indiretta e del termine di prescrizione di 5 anni, a danno del diritto al rispetto dei beni dei ricorrenti e del principio della non discriminazione, la Corte reputa che era manifestamente infondato.

II.             Il diritto e le fattispecie  interne pertinenti

A: La legge n°865 del 22/10/71

19.Questa legge regola la procedura accelerata d'espropriazione, che permette all'amministrazione di costruire prima dell'espropriazione. Una volta dichiarata di utilità pubblica l'opera da realizzare, e adottato il progetto di costruzione, l'amministrazione può decretare l'occupazione d'urgenza delle zone da espropriare per una durata determinata non eccedente i 5 anni. Questo decreto diviene privo di effetti se l'occupazione materiale del terreno non ha luogo nei tre mesi seguenti la sua promulgazione. Dopo il periodo di occupazione devono intervenire un decreto di espropriazione formale e il pagamento di una indennità.

B. Il principio dell'espropriazione indiretta (occupazione acquisitiva o accessione invertita)

20.Negli anni '70, molte amministrazioni locali procedettero ad occupazioni d'urgenza dei terreni, non seguite da decreti di espropriazione. Le giurisdizioni italiane si trovarono di fronte a dei casi in cui il proprietario di un terreno aveva perduto de facto la disponibilità del terreno in ragione dell'occupazione e del compimento dei lavori di costruzione di un'opera pubblica. Rimaneva da sapere se l'interessato, semplicemente per l'effetto dei lavori effettuati, aveva perduto ugualmente la proprietà del terreno.

1. La giurisprudenza prima della sentenza n°1464 del 16/02/83 della Corte di Cassazione 

21.La giurisprudenza era molto divisa in merito alle valutazioni degli effetti della costruzione di un'opera pubblica su un terreno occupato illegalmente. Con occupazione illegale bisogna intendere una occupazione illegale ab initio, cioè senza titolo, oppure un'occupazione inizialmente autorizzata e divenuta senza titolo successivamente, essendo il titolo annullato oppure un'occupazione prolungatasi al di là della scadenza autorizzata senza che sia intervenuto un decreto d'espropriazione.

22.Secondo una prima giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno dopo il completamento dell'opera pubblica; tuttavia non poteva domandare un ripristino del terreno e poteva unicamente intraprendere un'azione di risarcimento danni per occupazione abusiva, non sottomessa ad un termine di prescrizione poiché l'illegalità che scaturiva dall'occupazione era permanente. L'amministrazione poteva in ogni momento adottare una decisione formale di espropriazione: in tal caso l'azione di risarcimento si trasformava in un giudizio fondato sull'indennità di espropriazione e i danni non erano dovuti che per il periodo anteriore al decreto di espropriazione per il non-godimento del terreno (vedere tra le altre cose, le sentenze della Corte di Cassazione n°2341 del 1982, n°4741 del 1981, n°6452 e n°6308 del 1980).

23.Secondo una seconda giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione non perdeva la proprietà del terreno e poteva domandare il ripristino di quest'ultimo qualora l'amministrazione avesse agito senza che ci fosse stata utilità pubblica. (si veda per esempio, Corte di Cassazione sentenza n°1578 del 1976, sentenza n°5679 del 1980).

24.Secondo una terza giurisprudenza, il proprietario del terreno occupato dall'amministrazione perdeva automaticamente la proprietà del terreno al momento della trasformazione irreversibile del bene, vale a dire  al momento del completamento dell'opera pubblica. L'interessato aveva il diritto di richiedere i danni (si veda, un solo precedente della Corte di Cassazione, la sentenza n°3243 del 1979).

2. La sentenza n°1464 del 16 febbraio 1983 della Corte di Cassazione

25.Con una sentenza del 16/02/83, la Corte di Cassazione, deliberando a Sezioni Unite, risolve il conflitto di giurisprudenza ed adotta la terza soluzione. Così fu consacrato il principio dell'espropriazione indiretta (accessione invertita o occupazione acquisitiva). In virtù di questo principio, l' autorità pubblica acquisisce ab origine la proprietà di un terreno, senza procedere ad una espropriazione formale, quando dopo l'occupazione del terreno e indipendentemente dalla legalità dell'occupazione, l'opera pubblica viene realizzata. Allorchè l'occupazione del terreno è ab initio senza titolo, il trasferimento della proprietà ha luogo al momento del completamento dell'opera pubblica. Quando -invece- l'occupazione del terreno è stata inizialmente autorizzata, il trasferimento di proprietà ha luogo allo scadere del periodo d'occupazione autorizzata. Nella stessa sentenza, la Corte di Cassazione  precisa che, in tutti i casi di espropriazione indiretta, l'interessato ha diritto ad un risarcimento integrale, avendo avuto luogo senza titolo l'acquisizione del terreno. Tuttavia, questo risarcimento non è riconosciuto automaticamente: incombe all'interessato di reclamare i danni. Inoltre, il diritto al risarcimento è riconosciuto dal termine di prescrizione previsto in caso di responsabilità illecita, e cioè cinque anni, che cominciano a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.

3. La giurisprudenza dopo la sentenza n°1464 del 1983 della Corte di cassazione

a) La prescrizione

26.In un primo tempo, la giurisprudenza aveva ritenuto che nessun termine di prescrizione poteva applicarsi, dato che l'occupazione sine titulo del terreno costituiva un illecito permanente (paragrafo 22 vedi sopra). La Corte di Cassazione, nella sua sentenza 1464 del 1983, aveva affermato che il diritto al risarcimento era sottomesso ad un termine di prescrizione di cinque anni (paragrafo 25 vedi sopra). Successivamente la I° sezione della Corte di Cassazione ha affermato che doveva applicarsi un termine di prescrizione di 10 anni (sentenze n°7952 del 1991 e n° 10979 del 1992). Con sentenza del 22/11/92, la Corte di Cassazione deliberando a Sezioni Unite, ha definitivamente posto fine alla questione, ritenendo che il termine di prescrizione è di 5 anni e che comincia a decorrere dal momento della trasformazione irreversibile del terreno.