b) Caso di non applicazione del principio dell'espropriazione indiretta

27.Gli sviluppi recenti della giurisprudenza mostrano che il meccanismo attraverso il quale la costruzione di un'opera pubblica comporta il trasferimento di proprietà del terreno in favore dell'amministrazione conosce delle eccezioni.

28.Nella sua sentenza n°874 del 1996, il Consiglio di Stato ha affermato che non vi è espropriazione indiretta quando le decisioni dell'amministrazione e il decreto d'occupazione d'urgenza sono stati annullati dalle giurisdizioni amministrative, dato che, altrimenti, la decisione giudiziaria sarebbe priva di valore.

29.Nella sua sentenza n°1907 del 1997, la Corte di Cassazione deliberando in Camere riunite, ha affermato che l'amministrazione non diviene proprietaria di un terreno allorché le decisioni che essa ha adottato e la dichiarazione di utilità pubblica devono essere considerati come nulli  ab initio. In tal caso, l'interessato conserva la proprietà del terreno e può domandare la restitutio in integrum. Può alternativamente domandare i danni.

 

 

L'illegalità in questi casi ha un carattere permanente e nessun termine di prescrizione trova applicazione.

30.Nella sentenza n°6515 del 1997, la Corte di Cassazione deliberando a Sezioni Unite ha affermato che non c'è trasferimento di proprietà quando la dichiarazione di utilità pubblica è stata annullata dalle giurisdizioni amministrative. In tal caso, il principio dell'espropriazione indiretta non trova dunque applicazione. L'interessato, che conserva la proprietà del terreno, ha la possibilità di domandare la restitutio in integrum. L'introduzione di una richiesta di risarcimento danni comporta una rinuncia alla restitutio in integrum. Il termine di prescrizione di 5 anni comincia a partire dal momento in cui la decisione del giudice amministrativo diviene definitiva.

31.Nella sentenza n°148 del 1998, la prima sezione della Corte di Cassazione ha seguito la giurisprudenza delle Sezioni Unite e afferma che il trasferimento di proprietà per effetto dell'espropriazione indiretta non ha luogo quando la dichiarazione d'utilità pubblica alla quale il progetto di costruzione era collegato è stato considerato come invalido ab initio.

 

c) La sentenza n°188 del 1995 della Corte Costituzionale

32.In questa sentenza, la Corte Costituzionale era chiamata a pronunciarsi in primo luogo sulla questione della compatibilità con la Costituzione del principio dell'espropriazione indiretta: la Corte ha dichiarato la questione irricevibile per il motivo che essa stessa non ha competenza per esaminare un principio giurisprudenziale, ma poteva unicamente statuire sulle disposizioni legislative. In secondo luogo, la Corte Costituzionale ha giudicato compatibile con la Costituzione l'applicazione, all'azione di risarcimento del termine di prescrizione di 5 anni previsto dall'articolo 2043 del Codice Civile per responsabilità illecita: la Corte ha affermato che il fatto che l'amministrazione diventa proprietaria di un terreno traendo beneficio dal suo comportamento illegale non poneva alcun problema dal punto di vista costituzionale, dato che l'interesse pubblico, e cioè la conservazione dell'opera pubblica, prevaleva sull'interesse del privato e cioè sul diritto di proprietà.

 

d) L'ammontare del risarcimento in caso di espropriazione indiretta

 

33.Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione in materia di espropriazione indiretta, un risarcimento integrale, sotto forma di risarcimento danni per la perdita del terreno, è dovuta all'interessato in contropartita della perdita della proprietà che l'occupazione illegale comporta.

34.La legge finanziaria del 1992 (articolo 5 bis del decreto-legge n°333 dell'11/07/92) modifica questa giurisprudenza, nel senso che l'importo dovuto in caso di espropriazione indiretta non poteva superare l'importo dell'indennità prevista per il caso di espropriazione formale. Con sentenza n°369 del 1996, la Corte Costituzionale dichiara incostituzionale questa disposizione.

35.In virtù della legge finanziaria n°662 del 1996, che ha modificato la disposizione dichiarata incostituzionale, il risarcimento integrale non può essere accordato per un'occupazione di terreno che ha avuto luogo prima del 30/09/96. Nell'ipotesi, il risarcimento non può superare l'importo dell'indennità prevista per il caso di un'espropriazione formale (somma divisa per due del valore venale e del reddito fondiario, dalla quale si deduce il 40%), senza questo abbattimento del 40% e mediante un aumento del 10%.

 

Con sentenza n° 148 del 30/04/99, la Corte Costituzionale ha giudicato una tale indennità compatibile con la Costituzione. Tuttavia, nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che un'indennità integrale, in concorrenza del valore venale del terreno, può essere reclamata quando l'occupazione e la privazione del terreno non hanno avuto luogo per causa di utilità pubblica.

 

IN DIRITTO

I.             SULL'ECCEZIONE PRELIMINARE DEL GOVERNO

36.Il governo sostiene che i ricorrenti non hanno più interesse a mantenere il ricorso e chiede alla Corte di rigettarlo.

37.Il governo ha sostenuto che i ricorrenti hanno subito due espropriazioni da parte dell'amministrazione di Noicattaro. Il terreno oggetto del ricorso è di 2649 mq ed era registrato al catasto come particella n°590; il terreno interessato dall'altra espropriazione è di 6037 mq.. Il 21/04/97, i ricorrenti hanno concluso una transazione con il comune di Noicattaro, al termine della procedura riguardante quest'altro terreno. Il governo sostiene che la somma versata dall'amministrazione conformemente alla transazione include ugualmente un'indennità per la privazione del terreno di 2649 mq, oggetto del ricorso.

38.Per sostenere questa tesi, il governo richiama il preambolo dell'atto di transazione, nel quale è detto che all'origine di quello si trova l'occupazione di 6037 mq. della proprietà Carbonara-Ventura, registrati al catasto come foglio 34, particelle 323, 344 e 590, occupazione che ebbe luogo al fine di costruire un mercato coperto.

39.I ricorrenti, contrastano la tesi del governo e sostengono che la transazione litigiosa non riguarda che il terreno di 6037 mq espropriati in vista di costruire un mercato. Assumono che la particella 590 fu erroneamente indicata, tra gli altri, nel decreto del 1976 autorizzante l'occupazione del terreno di 6037 mq, mentre questo appezzamento era già stato completamente utilizzato per la costruzione della scuola. Quest'errore figurava di conseguenza ugualmente nel preambolo dell'atto di transazione. I ricorrenti, invitano, la Corte ad esaminare insieme l'atto di transazione e la relazione di consulenza depositata il 6/10/86 dal perito nominato dal Tribunale di Bari nell'ambito della causa riguardante il terreno destinato alla costruzione del mercato. Secondo i ricorrenti, questo esame permette di concludere che la transazione non riguarda i 2649 mq di terreno, oggetto del ricorso.

40.La Corte ha esaminato l'atto di transazione così come la perizia del 6/10/86.

41.Nel rapporto di perizia del 1986, pagg. 9 e 10, il perito indica che i terreni appartenenti originariamente ai ricorrenti potevano classificarsi in tre zone, in vista delle modifiche intervenute:

·      una prima zona non era stata oggetto dell'espropriazione;

·      una seconda zona, di 2649 mq, corrispondeva alla particella n°590 ed era stato utilizzato per una scuola;

·      la terza zona , di 6037 mq, corrispondeva ad altri appezzamenti ed era l'oggetto della causa per la quale l'esperto era stato designato. Questa zona era stata occupata il 16/9/76 e vi era stato costruito un mercato, una strada e degli spazi verdi.

42.Se è vero che nel preambolo dell'atto di transazione l'appezzamento n°590 è menzionato, è vero anche che, nello stesso atto, è detto che il risarcimento versato dall'amministrazione riguarda altri appezzamenti di terreno, tutti iscritti al foglio 34 del catasto, per una superficie totale di 6037 mq.

43.Dopo una lettura di questi documenti, la Corte deduce che il governo non ha dimostrato che l'importo versato ai ricorrenti nell'ambito della transazione litigiosa si riferisce al terreno oggetto del ricorso.

44.Pertanto vi è ragione per il rigetto dell' eccezione del governo.

 

II.             SULLA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N°1

45.I ricorrenti sostengono esser stati privati del loro terreno in circostanze incompatibili con l'articolo 1 del protocollo n°1 così formulato:

“Ogni persona fisica o morale ha diritto al rispetto dei propri beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per ragione di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.

Le disposizioni precedenti non comportano pregiudizio al diritto degli stati di mettere in vigore le leggi che giudicano necessarie per regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o altre contribuzioni o ammende”.

A. Tesi sostenute davanti la Corte

1. I ricorrenti

46.I ricorrenti chiedono alla Corte di dichiarare che l'applicazione del principio dell'espropriazione indiretta nel caso di specie non è conforme al principio della preminenza del diritto.

47.Riferendosi alla nozione con basi legali, i ricorrenti fanno osservare che il principio di espropriazione indiretta costituisce un'anomalia del sistema giuridico italiano. Considerato dalle giurisdizioni interne come espressione del "diritto vivente", questo principio non ha tuttavia gli effetti di una disposizione legislativa: da una parte le giurisdizioni non sono legate da questo principio, dall'altra questo principio è sottratto al controllo della costituzionalità. Pur accettando l'idea che una base legale esiste, i ricorrenti, rifacendosi al processo Kruslin c. Francia del 24/04/90, serie A n°176-A, osservano che questa base deve essere accessibile, le sue conseguenze devono essere prevedibili e essa deve essere compatibile con il principio della preminenza del diritto.

48.A questo proposito, i ricorrenti sostengono che le vicissitudini e i cambiamenti giurisprudenziali che il principio di espropriazione indiretta ha conosciuto e la maniera in cui questo principio è stato applicato al loro caso, comportano una violazione del principio della preminenza del diritto.

 

 

Secondo loro, era impossibile prevedere che il loro diritto di proprietà sarebbe considerato dalle giurisdizioni come neutralizzato. In più, quando nel 1983 la Corte di Cassazione stabilisce che un termine di prescrizione di 5 anni doveva applicarsi, la causa dei ricorrenti era pendente da 3 anni. Inoltre, la sentenza della Corte di Cassazione del 1992, che decide la questione del termine della prescrizione da applicare, fu pronunziata mentre il ricorso in cassazione dei ricorrenti si trovava in discussione.

49.I ricorrenti osservano che l'espropriazione indiretta non si sostanzia in procedure rispettose della forma, ma in seguito ad una pura attività materiale dell'amministrazione. Quest'ultima, malgrado l'illegalità del suo comportamento, diviene proprietaria del terreno e neutralizza così il diritto di proprietà dell'interessato. I ricorrenti sostengono che il risarcimento dipende dall'iniziativa della persona considerata, che è tenuta a reclamare il risarcimento. In più l'importo del risarcimento è stato limitato dalle leggi finanziarie, di modo che gli interessati non possono più ottenere il risarcimento integrale del pregiudizio sofferto.

50.Riferendosi al rapporto della Commissione, i ricorrenti sostengono che la privazione del loro terreno  non è più conforme al principio del giusto equilibrio.

51.In conclusione, i ricorrenti chiedono alla Corte l'accertamento della violazione dell'articolo 1 del protocollo n°1.

 

2. Il Governo

52.Il governo richiama le sue osservazioni presentate davanti alla Commissione, nelle quali, rifacendosi alla sentenza della Corte Costituzionale n°188 del 1995, affermava  che la situazione denunciata dai ricorrenti era compatibile con l'articolo 1 del protocollo n°1.

53.Nelle memorie presentate davanti alla Corte, il governo osserva che l'espropriazione indiretta è prevista "dalla legge", anche se non è una disposizione legislativa. Come principio giurisprudenziale, il principio dell'espropriazione indiretta fa parte del diritto positivo italiano ma, contrariamente alle disposizioni legislative, non necessita di un'entrata in vigore formale, dato che la sua elaborazione si realizza nei tempi, e non lega le giurisdizioni quanto alla sua applicazione. Il governo contesta la valutazione della Commissione secondo la quale all'epoca dell'occupazione del terreno, e cioè prima della sentenza della Corte di Cassazione n° 1464 del 1983, il principio dell'espropriazione indiretta non esisteva. Il Governo sostiene che questo principio era già stato elaborato dalla giurisprudenza all'epoca dei fatti.

54.Secondo il governo, perché il trasferimento di proprietà in caso di espropriazione indiretta abbia luogo in maniera legittima, è necessario che siano rispettate tre condizioni: che l'opera sia realmente d'interesse  pubblico, che l'interessato possa adire l'Autorità Giudiziaria per fare constatare l'utilità pubblica; che la privazione di proprietà sia risarcita.

55.Or dunque il governo rileva che le due prime condizioni non sono state contestate dai ricorrenti. Trattandosi della terza, il governo sostiene che i ricorrenti sono stati indennizzati nel quadro della transazione riguardante l'espropriazione di un altro terreno (paragrafi 36-38 qui sopra). Ritiene conseguentemente che i ricorrenti tentano di ottenere dalla Corte un arricchimento indebito.

56.In conclusione, il governo chiede alla Corte di dichiarare il ricorso non fondato.

 

3.La Commissione

57.Nella sua relazione, la commissione ha considerato che i ricorrenti erano stati privati del loro terreno per effetto dell'applicazione retroattiva del principio dell'espropriazione indiretta e che il loro diritto al risarcimento era stato dichiarato prescritto per effetto dell'applicazione retroattiva del termine di prescrizione cui era sottoposto. Avendo constatato che alcuna indennità era stata versata ai ricorrenti, essa ha valutato che questa circostanza era sufficiente per concludere per la violazione dell'articolo 1 del protocollo n°1.

 

B. Sul rispetto dell'articolo 1 del protocollo n°1

58.La Corte ricorda che l'articolo 1 del protocollo n°1 contiene tre norme distinte: "la prima, che si esprime nel I comma del primo capoverso e riveste carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà e la sottopone a certe condizioni; la seconda, contenuta nel II comma dello stesso capoverso, tutela la privazione di proprietà e la sottopone a certe condizioni; quanto alla terza, contenuta nel secondo capoverso, riconosce agli Stati il potere, tra le altre cose, di regolamentare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale (…). Non si tratta pur tuttavia di regole prive di rapporto tra loro. La II e la III fanno riferimento a degli esempi particolari di pregiudizio al diritto di proprietà; esse devono interpretarsi alla luce del principio consacrato dalla prima" (vedere tra l'altro la sentenza James et altri c. R.U del 21/02/86 serie A n°98-B, pp. 29-30, parag.37, la quale riprende in parte i termini dell'analisi che la Corte ha sviluppato nella sua sentenza Sporrong e Lonroth c. Svezia del 23/09/82, serie A n. 52 pag. 24 § 61; vedere anche la sentenza I santi monasteri c/ Grecia del 09/12/1994, serie A n°301-A, p. 31 parag. 56, e Iatridis c. Grcia (GC), n° 31107/96, parag. 55, CEDH 1999-II).

 

1. Sull'esistenza di un'ingerenza

59.La Corte nota che le parti concordano nel dire che c'è stata privazione di proprietà.

60.Essa ricorda che, per determinare se c'è stata privazione di beni nel senso della seconda "norma", bisogna non soltanto esaminare se c'è stato spossessamento o espropriazione formale, ma ancora guardare oltre le apparenze e analizzare la realtà della situazione litigiosa. Alla Convenzione che tende a tutelare i diritti "concreti ed effettivi", interessa ricercare  se la situazione citata equivaleva a un'espropriazione di fatto (sentenza Sporrong e Lonroth precitato, pp. 24-25 parag. 63).

61.La Corte nota che nella specie la decisione della Corte di Cassazione applicando il principio dell'espropriazione indiretta, ha dichiarato in ultima analisi che un trasferimento di proprietà aveva avuto luogo a beneficio del comune di Noicattaro e ha avuto per conseguenza di privare i ricorrenti della possibilità di ottenere il risarcimento. In tali circostanze, la Corte conclude che la decisione della Corte di Cassazione ha avuto per effetto di privare i ricorrenti del loro bene nel senso del II comma del primo capoverso dell'articolo 1 del protocollo n°1 (sentenza Brumarescu c Romania (GC), n°28342/95 parag.77, CEDH 1999-VII.)

62.Per essere compatibile con l'art 1 del prot n°1 una tale disposizione deve essere compatibile con "la causa di utilità pubblica" e con "le condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale." La decisione deve disporre per un "giusto equilibrio" tra le esigenze dell'interesse generale della Comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (sentenza Sporrong e Lonroth precitata, pp.26 parag. 29). Inoltre, la necessità di esaminare la questione del giusto equilibrio "non può farsi sentire che quando si è accertato che l'ingerenza litigiosa ha rispettato il principio di legalità e non era arbitraria" ( sentenza Iatridis precitata parag. 58; sentenza Beyeler c. Italia (GC), n°33202/96, 5/01/00, parag. 107).

          Allora, la Corte non ritiene opportuno fondare la sua motivazione sulla constatazione che un indennizzo nei confronti dei ricorrenti non ha avuto luogo.

 

2. Sul rispetto del principio di legalità 

63.La Corte ricorda che l'articolo 1 del Protocollo n°1 esige, prima di tutto e soprattutto, che un'ingerenza dell'autorità pubblica nel godimento del diritto al rispetto dei beni sia legale. La preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, riguarda l'insieme degli articoli della Convenzione (sentenza Iatridis precitato parag. 58) e implica il dovere dello Stato o di una autorità pubblica a rispettare un giudizio o una sentenza data contro di loro.

64.La Corte non ritiene utile di giudicare in abstracto se il ruolo che un principio giurisprudenziale, tale quale quello dell'espropriazione indiretta, occupa in un sistema di diritto continentale è assimilabile a quello occupato dalle disposizioni legislative. Tuttavia, la Corte ricorda che il principio di legalità significa l'esistenza di norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili (sentenza Hentrich c. Francia del 22/09/94, serie A, pp. 19-20 parag.42 e sentenza Lithgow e altri c. R.U. dell'8 luglio 1986, serie A n°102, p. 47, parag. 110).

65.A tal proposito, la Corte osserva che la giurisprudenza in materia di espropriazione indiretta ha conosciuto una evoluzione che ha condotto a delle applicazioni contraddittorie (paragrafi 21-35 vedi sopra), e  ciò potrebbe condurre ad un risultato imprevedibile o arbitrario e privare gli interessati di una protezione efficace dei loro diritti, e di conseguenza, sarebbe incompatibile con il principio di legalità.

66.La Corte rileva anche che, secondo il principio consacrato nella sentenza del 1464 del 1983 dalla Corte di Cassazione, ogni espropriazione indiretta ha luogo in seguito ad una occupazione illegale di un terreno. Questa illegalità può esistere dall'inizio, quando l'occupazione non è stata in nessun momento autorizzata, o sopravvenire successivamente, quando l'occupazione si prolunga al di là del periodo utilizzato. La Corte emette delle riserve sulla compatibilità con il principio della legalità di un meccanismo che, in maniera generale, permette all'amministrazione di poter beneficiare di una situazione illegale e per effetto della quale il privato si trova davanti al fatto compiuto.

67.La Corte rileva infine che il risarcimento per la privazione della proprietà non è automaticamente versato dall'amministrazione, ma deve essere reclamato dall'interessato e questo entro un termine di 5 anni, cosa che potrebbe rilevarsi una protezione non adeguata.

68.In ogni stato della causa, la Corte è chiamata a verificare se la maniera di cui il diritto interno è interpretato e applicato produce degli effetti conformi ai principi della Convenzione.

69.Nella presente causa, la Corte rileva che, applicando il principio dell'espropriazione indiretta, la Corte di cassazione ha considerato i ricorrenti come privati del loro bene ad iniziare dal 28/10/72. Questo trasferimento di proprietà a favore dell'amministrazione ha dunque avuto luogo durante il periodo di occupazione, senza titolo, automaticamente, a seguito del completamento dell'opera pubblica. Ora la Corte reputa in primo luogo che questa situazione non può essere considerata come "prevedibile", poiché solo dalla decisione definitiva - sentenza della Corte di Cassazione - si può considerare il principio dell'espropriazione indiretta come effettivamente applicato.

 

 

Su questo punto, la Corte si riferisce all'evoluzione della giurisprudenza (paragrafi 21-31 vedi sopra) e al fatto che un principio giurisprudenziale non lega le giurisdizioni quanto alla sua applicazione (paragrafo 53 vedi sopra). La Corte ritiene in conseguenza che i ricorrenti hanno avuto la certezza d'esser stati privati dei loro beni solamente il 26/11/93, data del deposito alla cancelleria della sentenza della Corte di Cassazione.

63.In secondo luogo, la Corte osserva che la situazione in causa ha permesso all'amministrazione di trarre beneficio da un'occupazione di terreno divenuta sine titulo  ad iniziare dal 30/6/72.

64.D'altronde, la Corte rileva che la Corte di Cassazione ha applicato il termine di prescrizione di 5 anni a partire dalla data di completamento dell'opera, e cioè il 28/10/72. In questa maniera, la protezione che si offriva in principio ai ricorrenti, e cioè la possibilità di ottenere dei risarcimenti, è stata ridotta a nulla.

65.La Corte reputa che una tale ingerenza non può che essere qualificata arbitraria e che non è dunque conforme all'articolo 1 del protocollo n°1.

66.Allora, c'è stata violazione dell'articolo 1 del protocollo n°1.

 

III. SULL'APPLICAZIONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE

74.Ai sensi dell'art. 41 della convenzione,

 

"Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi protocolli, e se il diritto interno dell'Alta Parte contraente non permette di rimediare se non imperfettamente le conseguenze di questa violazione, la Corte accorda alla parte lesa, se ne è il caso, una soddisfazione equa."

75.A titolo di danno materiale, i ricorrenti sollecitano 364.790.000 lire italiane (ITL), corrispondenti al valore di terreno secondo una perizia del 20 settembre 86, somma che deve essere riconosciuta e maggiorata di interessi che cominciano a decorrere il 30/06/72. Subordinatamente, i ricorrenti reclamano 161.589.000 ITL, corrispondenti al valore del terreno secondo una perizia di ottobre 1986, somma che deve essere ammessa e maggiorata d'interessi a decorrere dal 30/6/72. Per il caso in cui la Corte volesse ammettere una nuova perizia, i ricorrenti si dichiarano pronti ad accettarne le conclusioni.

76.A titolo di danno morale, i ricorrenti chiedono 100 milioni cadauno.

77.I ricorrenti rivendicano infine il rimborso di spese di giustizia davanti le giurisdizioni nazionali di 163.896.627 e il rimborso di spese  incorse nella procedura davanti la Commissione e la Corte,  di 124.783.114.

78.Il governo non ha presentato osservazioni su tale punto.

79.La Corte reputa che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 non si trova in condizione, da riservare il provvedimento in considerazione dell'eventualità di un accordo tra lo stato difensore e gli interessati (articolo 75 parag. 1 e 4 del regolamento).

 

Per questi motivi la Corte all'unanimità,

1.    Rigetta l'eccezione preliminare del governo

2.    Dichiara che vi è stata violazione dell'articolo 1 del protocollo n°1

3.    Dichiara che la questione dell'applicazione dell'articolo 41 della convenzione rimane riservata;

In conseguenza,

a)    riserva tale questione;

b)   invita il governo e i ricorrenti a dargli conoscenza, nei tre mesi, di ogni accordo al quale essi potrebbero addivenire;

c)    riserva la procedura e delega al presidente la cura di fissarla all'occorrenza

 

Navigator