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Corte Europea dei
Diritti dell’Uomo (Strasburgo)
CASO TERAZZI S.A.S. contro ITALIA
SENTENZA del 17 ottobre 2002 Ricorso n° 27265/95
QUARTA SEZIONE
La sentenza così motiva
( traduzione non ufficiale a cura del dott. Corrado Quinto)
Nel caso TERAZZI S.r.l. contro Italia,
La Corte europea dei Diritti dell’Uomo (quarta sezione), riunitasi in
una camera composta di:
NICOLAS BRATZA, presidente, M. PELLONPAA, B. CONFORTI, A. PASTOR
RIDRUEJO, E. PALM, M. FISCHBACH, J. CASADEVALL, giudici,
e di F. ELENS-PASSOS, cancelliere aggiunto di sezione,
Dopo averla deliberata in camera di consiglio il 26 settembre 2002,
rende la seguente sentenza, adottata in questa data:
PROCEDURA
1§ All’origine del caso vi è un ricorso (n° 27265/95) diretto contro la
Repubblica italiana, con il quale una società in accomandita semplice di
diritto italiano, la società Terazzi S.a.s. (“la ricorrente”),
trasformata in società a responsabilità limitata a partire dal 12
novembre 1994, aveva adito la Commissione europea dei Diritti dell’Uomo
(“la Commissione”) il 12 agosto 1994, in virtù del vecchio articolo 25
della Convenzione per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle
libertà fondamentali (“la Convenzione”).
2§ La ricorrente che agisce per il tramite del suo rappresentante
legale, è rappresentata davanti alla Corte dagli avvocati Codacci
Pisanelli e G. Lavitola, avvocati del foro di Roma. Il governo Italiano
(“il Governo”) è rappresentato dal suo agente, Signor U. Leanza e dal
suo coagente, Signor V. Esposito.
3§ La ricorrente denunciava la violazione dell’articolo 1 del Protocollo
n°1 a motivo del vincolo di inedificabilità che gravava sul suo terreno
così come la violazione dell’articolo 6 della Convenzione in ragione
della durata eccessiva di una procedura. Il 2 luglio 1997, la
Commissione ha deciso di portare alla conoscenza del Governo la
doglianza circa la violazione ingiustificata del diritto al rispetto dei
beni della ricorrente, invitandolo a presentare per iscritto delle
osservazioni sulla sua ricevibilità e sulla sua fondatezza; essa ha
dichiarato irricevibile il resto del ricorso.
4§ Il ricorso è stato trasmesso alla Corte il 1° novembre 1998, data
dell’entrata in vigore del protocollo n°11 della Convenzione (articolo 5
§ 2 del Protocollo n°11).
5§ Il ricorso è stato assegnato alla prima sezione della Corte (articolo
52 § 1 del regolamento). In seno a questa, la camera incaricata di
esaminare il caso (articolo 27 § 1 della Convenzione) è stata costituita
conformemente all’articolo 26 § 1 del regolamento.
6§ Con una decisione del 30 marzo 1999, la camera ha dichiarato il
ricorso parzialmente ricevibile (articolo 54 § 4 del regolamento).
7§ Sia la ricorrente che il Governo hanno depositato osservazioni
scritte sul merito del caso (articolo 59 § 1 del regolamento). D’altra
parte, dopo avere consultato le parti, la camera ha deciso che non era
necessario tenere un’udienza (articolo 59 § 2 del regolamento).
8§ Il 1°novembre 2001, la Corte ha ricomposto le sue sezioni (articolo
25 § 1 del regolamento). Il presente ricorso è stato assegnato alla
nuova quarta sezione.
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DELLA FATTISPECIE
9§ La ricorrente è proprietaria di un terreno di circa 50.000 metri
quadri, situato nel comune di Roma ed iscritto al catasto, foglio 435,
(particelle n° 33, 34, 35, 36, 39 e 41) e foglio 437 (particelle n° 14,
15, 16, 17, 18, 20, 21, 44, 45, 53p, 54p, 56, 57, 58, 59, 60 e 95).
10§ Con due decreti ministeriali del 30 maggio 1961 e del 1° giugno
1963, il terreno della ricorrente fu assoggettato alle disposizioni
sulla tutela del paesaggio (vincolo archeologico e paesaggistico), ai
sensi della legge n° 1497 del 1939. Di conseguenza ogni progetto di
modifica del terreno era sottoposto all’autorizzazione preliminare
dell’ufficio ministeriale competente (soprintendenza). Il terreno non
diveniva per questo fatto inedificabile.
A. Il primo vincolo di inedificabilità in vista dell’esproprio del
terreno
11§ Il 18 dicembre 1962, il comune di Roma adottò una delibera in vista
dell’adozione di un nuovo piano regolatore che destinava la maggior
parte del terreno della ricorrente alla creazione di un parco pubblico
(verde pubblico).
12§ Il 16 dicembre 1965, il nuovo piano regolatore generale di Roma (di
seguito PRG) fu approvato con un decreto del Presidente della
Repubblica. Il PRG destinava a “verde pubblico” (zona N) la maggior
parte del terreno della ricorrente e colpiva il predetto terreno con
vincolo assoluto di inedificabilità in vista del suo esproprio.
13§ Tale vincolo di inedificabilità in vista dell’esproprio, all’origine
imposto sine die, fu sottoposto ad un termine di cinque anni con la
legge del 19 novembre 1968, n° 1187, a partire dall’entrata in vigore di
questa legge, nel caso in cui nessun piano particolareggiato urbanistico
fosse adottato.
14§ Nel 1973, alla scadenza del termine di cinque anni, nessun piano
urbanistico particolareggiato era stato adottato.
15§ Tuttavia, il divieto controverso non cessò in quel momento poiché fu
prorogato ex lege (legge N° 756 del 1973, decreto-legge n°562 del 1975,
legge n° 696 del 1975, decreto-legge n°781 del 1976, legge n° 6 del 1977
fino all’entrata in vigore della legge n°10 del 1977.)
B. Periodo che va dal 1977 al 1990
16§ L’origine delle restrizioni gravanti sul terreno durante il periodo
in causa costituiscono un punto controverso.
17§ Secondo la ricorrente il vincolo di inedificabilità controverso,
imposto dal PRG in vista dell’esproprio, avrebbe cessato i suoi effetti
nel 1977; da allora in attesa della decisione del comune di Roma circa
la nuova destinazione da dare al terreno oggetto di lite, questo sarebbe
stato sottoposto al regime previsto dall’articolo 4 della legge n° 10
del 1977, conformemente alla giurisprudenza del Consiglio di Stato.
18§ Il Governo sostiene che i vincoli di cui alla legge n°10 del 1977
sono stati imposti al terreno solo dal 1982. Nel periodo che va dal 1977
al 1982, il terreno sarebbe stato ancora sottoposto al vincolo
controverso, prorogato di nuovo ex lege.
19§ Comunque stiano le cose, le parti convengono che il terreno è
rimasto inedificabile tra il 1977 e il 1990.
C. Periodo che va dal 1990 al 1995
20§ Con una decisione del 4 giugno 1990, il Comune di Roma impose di
nuovo sul terreno della ricorrente un vincolo di inedificabilità in
vista dell’esproprio. Il terreno era classificato nella zona N del PRG
(verde pubblico).
21§ Risulta dal fascicolo che, al momento di tale delibera, era stato
suggerito di modificare il PRG in modo da poter autorizzare un uso
transitorio delle zone destinate ad esproprio, in particolare della zona
N. Fra gli usi previsti erano compresi un parcheggio o un vivaio,
spettacoli itineranti, mercati, il tutto senza infrastrutture fisse.
22§ Il 3 agosto 1990, la ricorrente propose un ricorso davanti al
tribunale amministrativo regionale del Lazio mirante ad ottenere
l’annullamento del nuovo vincolo di inedificabilità in vista
dell’esproprio.
Innanzitutto osservava che secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, il diritto di proprietà non poteva essere colpito da
limitazioni così gravi come un permesso di esproprio accompagnato da un
assoluto vincolo di inedificabilità, per una durata indeterminata e
senza indennizzo. D’altra parte, la ricorrente osservava che ai termini
dell’articolo 2 § 1della legge n° 1187 del 1968, ogni vincolo assoluto
di inedificabilità stabilito da un piano regolatore generale perde la
sua efficacia se nel termine di cinque anni l’amministrazione non adotta
un piano regolatore particolareggiato.
Ora, il terreno controverso era stato sottoposto a lungo ad un vincolo
assoluto di inedificabilità in vista dell’esproprio, senza che
l’amministrazione adottasse un piano regolatore particolareggiato e
procedesse all’esproprio. Perciò, la ricorrente sosteneva che il rinnovo
del vincolo di inedificabilità in vista dell’esproprio fosse contrario
ai principi esposti dalla Corte costituzionale e allo spirito della
legge n°1187 del 1968.
23§ Con una sentenza del 4 aprile 1991, il tribunale amministrativo
regionale respinse il ricorso della ricorrente.
Il tribunale osservò in particolare che la reiterazione del vincolo
assoluto di inedificabilità in vista dell’esproprio era giustificata
dall’interesse generale rivolto ad una pianificazione moderna ed
efficace della città e che il piano regolatore non consentiva altre
soluzioni. Inoltre, il tribunale ritenne che la reiterazione, oggetto di
lite, avesse una durata determinata e non costituisse un esproprio de
facto, svuotando della sua sostanza il diritto di proprietà della
ricorrente. Quindi, la questione di un indennizzo finanziario non si
poneva e l’eccezione di incostituzionalità sollevata dalla ricorrente
era chiaramente infondata.
24§ Il 30 aprile 1992, la ricorrente propose appello al Consiglio di
Stato. Riprendeva sostanzialmente gli argomenti portati davanti al
Tribunale Amministrativo, e reiterava l’eccezione di incostituzionalità.
25§ In due memorie del 20 gennaio e del 20 marzo 1993, il Comune di Roma
eccepì l’inammissibilità dell’appello. Osservò che la ricorrente non
aveva alcun interesse ad ottenere l’annullamento della reiterazione
controversa, poiché il suo terreno era comunque inedificabile in ragione
dei vincoli miranti alla tutela del paesaggio.
26§ Con una sentenza depositata in cancelleria il 22 febbraio 1994, il
Consiglio di Stato rigettò l’appello della ricorrente.
27§ Il Consiglio di Stato rigettò, a titolo pregiudiziale, l’eccezione
dell’assenza di interesse ad agire sollevata dal comune di Roma. Ritenne
che la ricorrente aveva interesse ad impugnare la decisione controversa
malgrado l’esistenza di limitazioni in vista della tutela del paesaggio.
Queste ultime, infatti, non miravano in alcun modo all’esproprio del
terreno e potevano essere revocate dall’autorità competente, mentre nel
caso specifico si trattava di un vincolo di inedificabilità tendente
all’esproprio.
Venne dichiarata inoltre manifestamente infondata la questione di
incostituzionalità sollevata dalla ricorrente, ricordando che nei
termini della giurisprudenza della Corte costituzionale, nessun
indennizzo era dovuto quando, come nel caso specifico, il vincolo
assoluto di inedificabilità aveva una durata limitata.
28§ Quanto al merito del caso, il Consiglio di Stato constatò che il
terreno della ricorrente era stato colpito da un primo permesso di
esproprio previsto dal PRG. Una volta cessati gli effetti di questo
permesso di esproprio, il terreno della ricorrente era stato
assoggettato all’articolo 4 della legge n°10 del 1977, da ciò conseguiva
sopra questo un vincolo assoluto di inedificabilità. In seguito il
Comune aveva imposto nuovamente un permesso di esproprio con la delibera
impugnata.
Il Consiglio di Stato ritenne che la reiterazione del vincolo di
inedificabilità preordinato all’esproprio del terreno rispettasse le
condizioni stabilite dalla legge, fosse conforme all’interesse generale
e fosse motivata in modo logico e sufficiente. Respinse quindi il
ricorso della ricorrente.
D. Il periodo dopo il 1995
29§ Mancando l’approvazione della Regione, la decisione municipale del
1990 che imponeva di nuovo il permesso di esproprio divenne inefficace
nel 1995.
30§ A partire da questa data, il terreno della ricorrente è stato
sottoposto alle limitazioni conseguenti all’applicazione dell’articolo 4
della legge n° 10/1977, e perciò ad un vincolo assoluto di
inedificabilità. Tale situazione permarrà fino a che il comune di Roma
non attribuirà una nuova destinazione al terreno.
II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
1. Nozioni generali in materia urbanistica
31§ Ai sensi dell’articolo 42 §§ 2 e 3 della Costituzione italiana, “la
proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne
determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di
assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La
proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo
indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”.
32§ La legge urbanistica (legge n°1150 del 1942 e successive modifiche)
disciplina lo sviluppo urbanistico del territorio.
33§ Il Piano regolatore generale (infra PRG) è un atto a durata
indeterminata. La procedura di adozione di un PRG ha inizio con una
delibera del comune (delibera di adozione), in seguito alla quale
comincia un periodo di salvaguardia, durante il quale ogni decisione
sulle domande di licenza che possa contrastare la realizzazione del PRG
è sospesa (Legge n°1902 del 1952 e successive modifiche). L’approvazione
del PRG è di competenza delle regioni (articolo 1 del decreto
presidenziale (DPR) n°8 del 1972 ed articoli 79 e 80 del DPR n° 616 del
1977), mentre prima si faceva con decreto del Presidente della
Repubblica. Una volta approvato il PRG, viene pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale (delle leggi) e depositato in comune.
34§ Quando esso regolamenta in modo preciso il territorio, il PRG può
essere attuato de plano; molto frequentemente, il PRG necessita per la
sua applicazione di un atto complementare, in particolar modo un piano
regolatore particolareggiato, che ha una durata determinata. Infatti,
una volta adottato il piano particolareggiato, (piano equivalente a una
dichiarazione di pubblica utilità) l’amministrazione dispone di un
termine tassativo (che non può superare 10 anni, ai sensi dell’art. 16
della legge urbanistica) per espropriare e in ogni caso per eseguirlo
sotto pena di decadenza. Nel caso in cui il PRG necessita di un piano
regolatore particolareggiato per la sua applicazione, spetta al comune
adottarne uno. Tuttavia, nessun termine tassativo è previsto per
l’adozione di un piano particolareggiato.
2. L’imposizione e la durata di un vincolo di inedificabilità: i
principi fissati dalla Corte Costituzionale
35§ I limiti al diritto di disporre della proprietà, quali un vincolo di
inedificabilità, sono imposti in caso di adozione di un piano
regolatore. Un vincolo di inedificabilità può essere imposto in vista
dell’esproprio del terreno (Vincolo preordinato all’esproprio), quando
esso colpisce un terreno destinato ad uso pubblico o alla realizzazione
di edifici o infrastrutture pubbliche (articolo 7 n. 3 e 4 della legge
urbanistica).
36§ La legge urbanistica, nel suo testo originale, stabiliva che i
limiti al diritto di proprietà dei privati cittadini previsti da un
piano regolatore generale, in particolare i vincoli di inedificabilità,
avevano una durata equivalente a quella del piano regolatore generale,
avevano cioè una durata indeterminata; nello stesso tempo, non era
previsto alcun indennizzo per i proprietari (articolo 40).
37§ La Corte costituzionale fu investita della questione se un vincolo
che colpisca gravemente il diritto di proprietà, quale il vincolo
espropriativo o un vincolo di inedificabilità, che poteva prolungarsi
sine die senza alcuna forma di indennizzo, fosse compatibile con il
diritto di proprietà.
38§ Con sentenze rese tra il 1966 e il 1968 (vedi in particolare le
sentenze n°6 del 1966 e n°55 del 29 maggio 1968), la Corte
costituzionale giunse alla conclusione negativa e dichiarò la legge
urbanistica incostituzionale nella misura in cui prevedeva la durata
indeterminata dei limiti che colpiscono gravemente il diritto di
proprietà, quale un vincolo di inedificabilità o un vincolo preordinato
all’esproprio, in mancanza di ogni indennizzo.
La Corte costituzionale ha precisato che la legge può limitare il
diritto di proprietà dei privati, a condizione che la sostanza non sia
svuotata. D’altronde, il diritto di costruire deve essere considerato
come una facoltà inerente al diritto di proprietà, che può essere
limitato solo per ragioni di utilità pubbliche precise e attuali. In
caso di esproprio o di limitazioni che colpiscano la natura stessa del
diritto in questione aventi una durata indeterminata, il proprietario
deve ricevere una compensazione finanziaria. Al contrario, alcun
indennizzo è dovuto quando un vincolo di inedificabilità è previsto per
una durata determinata.
39§ Conseguentemente a queste sentenze della Corte costituzionale, che
stabiliscono i principi in materia di limiti gravi al diritto di
proprietà, il legislatore aveva due possibilità: optare per vincoli a
durata determinata senza indennizzo o per vincoli a durata indeterminata
con indennizzo immediato.
40§ Il legislatore italiano ha dato seguito queste sentenze scegliendo
la prima opzione e adottando, il 19 novembre 1968, la legge n° 1187 del
1968, che ha modificato la legge Urbanistica: ai sensi dell’articolo 2 §
1 di questa legge, al momento dell’adozione di un piano regolatore
generale, le autorità locali possono imporre ai privati cittadini dei
vincoli preordinati all’esproprio del terreno e dei vincoli di
inedificabilità. Tuttavia, tali limiti perdono il loro vigore entro i
cinque anni se l’esproprio non ha avuto luogo o quando un piano
regolatore di esecuzione, segnatamente un piano regolatore
particolareggiato, non viene adottato.
41§ L’articolo 2 di cui sopra prevedeva una proroga ex lege, per un
periodo di cinque anni, dei termini fissati dai piani urbanistici
approvati prima della sua entrata in vigore. Le leggi n° 756 del 1973,
696 del 1975 e 6 del 1977 hanno prorogato questi stessi termini fino
all’entrata in vigore della legge n°10 del 1977 (Norme per la
edificabilità dei suoli).
42§ Con la sentenza n° 92 del 12 maggio 1982, la Corte costituzionale ha
precisato la portata della legge n°10 del 1977, affermando che anche
dopo la sua entrata in vigore, il diritto di costruire restava una
facoltà inerente il diritto di proprietà. Quanto ai vincoli di
inedificabilità, la Corte ha precisato che questi restano sottoposti
alla legge n° 1187 del 1968, vale a dire la loro durata non può superare
cinque anni in mancanza di adozione di un piano particolareggiato.
3. Situazione dopo la scadenza di un vincolo di inedificabilità
43§ Secondo la giurisprudenza, nel caso in cui il vincolo di
inedificabilità cessi ai sensi dell’articolo 2 § 1 della legge n° 1187
del 1968, dopo lo scadere del termine di cinque anni, i terreni in
oggetto non recuperano automaticamente la loro destinazione originaria e
non acquistano automaticamente la destinazione dei terreni vicini. Per
determinare la nuova destinazione di un terreno, occorre un atto
positivo dell’amministrazione, come un piano regolatore
particolareggiato.
In attesa di questo atto positivo dell’amministrazione, i terreni
interessati sono considerati dalla giurisprudenza come sottoposti al
regime previsto nell'articolo 4 della legge n° 10 del 1977, relativo ai
terreni delle municipalità che non abbiano adottato dei piani regolatori
generali (giurisprudenza del Consiglio di Stato, vedere in particolare
sentenze della Adunanza plenaria n° 7 e 10 del 1984).
Secondo l’articolo 4 di questa legge, una concessione edilizia può
essere rilasciata solo se il terreno è situato fuori da un centro
abitato ed a certe condizioni, per un volume molto ridotto. Se il
terreno è situato all’interno di un centro abitato, viene proibita ogni
nuova costruzione.
44§ La regione Lazio ha recepito questa giurisprudenza nella legge n° 86
del 24 novembre 1990, che prevede espressamente che un vincolo assoluto
di inedificabilità colpisca i terreni privi di destinazione urbanistica
che si collochino all’interno di un centro abitato.
4. In caso di inerzia dell’amministrazione
45§ Scaduto il vincolo di inedificabilità, spetta al comune determinare
rapidamente la nuova destinazione del terreno interessato; tuttavia non
è previsto alcun termine.
46§ L’inerzia dell’amministrazione può essere impugnata dagli
interessati davanti alle giurisdizioni amministrative (sentenza del
Consiglio di Stato, sez. IV, 20.5.96 n°664). Queste ultime possono
ordinare alla municipalità di determinare la nuova destinazione degli
immobili in oggetto, senza tuttavia potere sostituirsi alle autorità
interessate nella scelta della destinazione. Nella sentenza n° 67 del
1990, che verte su un caso di esproprio in cui si contestava l’inerzia
dell’amministrazione, la Corte costituzionale ha affermato che il
ricorso che permetta di impugnare l’inerzia dell’amministrazione davanti
al tribunale amministrativo è <<« defatigante e non conclusivo con
conseguente scarsa efficacia ».
47§ La Corte costituzionale è stata investita della questione di sapere
se la sottomissione di un terreno al regime previsto dall’articolo 4
della legge n° 10/1977 sia compatibile con la Costituzione, dato che
questo regime determina un vincolo di inedificabilità sine die- in
ragione dell’inerzia dell’amministrazione nella definizione di una nuova
destinazione del terreno in questione (segnatamente nell’adozione di un
piano regolatore) – e alcun indennizzo è previsto. Nella sentenza n° 185
del 1993, la Corte costituzionale ha dichiarato la questione
irricevibile, poiché spetta all’esclusiva competenza del legislatore
intervenire rapidamente e in modo atto a rimediare a questa situazione.
5. Il rinnovo di un vincolo di inedificabilità (attraverso un atto
amministrativo)
48§ Con una sentenza del 1989 (n°575), La Corte costituzionale ha
indicato che, alla scadenza del periodo di cinque anni previsto
nell’articolo 2 della legge n° 1187/1968 e al momento di una nuova
pianificazione del territorio, le autorità locali possono rinnovare il
vincolo di inedificabilità per motivi di pubblica utilità. Tale sentenza
ha riconosciuto il potere dell’amministrazione di reiterare il divieto
una volta che fosse scaduto il primo.
49§ Tuttavia, il potere dell’amministrazione di rinnovare il vincolo di
inedificabilità non può tradursi in un divieto sine die in mancanza di
ogni forma di indennizzo. Infatti, quando il vincolo di inedificabilità
svuota della sostanza il diritto di proprietà poiché dà luogo ad
un’incertezza sostanziale, per la ragione che esso è prorogato per una
durata indeterminata o è reiterato, il proprietario dovrebbe beneficiare
di un indennizzo (vedere la sentenza della Corte costituzionale n°305
del 1996 e la sentenza del Consiglio di Stato n°159 del 1994).
6 L’assenza di indennizzo
50§ La Corte di Cassazione ha indicato che in caso di limiti del diritto
di proprietà in vista di esproprio ed anche in assenza di indennizzo, il
proprietario interessato è titolare di un semplice interesse legittimo,
cioè di una posizione individuale protetta in modo indiretto e
subordinato al rispetto dell’interesse pubblico e non di un diritto
pieno e assoluto (diritto soggettivo) alla attribuzione di un compenso
finanziario (vedi le sentenze delle Sezioni Unite della Corte di
Cassazione n° 11308 del 28 ottobre 1995, 11257 del 15 ottobre 1992 e
3987 del 10 giugno 1983).
Quindi, di fronte alla decisione delle autorità municipali che gli
impongono un vincolo di inedificabilità, il proprietario può adire le
giurisdizioni amministrative per fare accertare se, nell’esercizio del
suo potere discrezionale, l’amministrazione abbia rispettato le regole
fissate dalla legge e non abbia superato il margine di discrezionalità
di cui dispone nella valutazione dell’equilibrio tra l’interesse
pubblico e quello dei privati cittadini. Tuttavia anche se le
giurisdizioni amministrative annullano il vincolo di inedificabilità,
non è dovuto alcun compenso finanziario quando il vincolo di
inedificabilità sia stato ordinato per una durata determinata,
specialmente se esso è stato soggetto al termine di cinque anni previsto
dall’articolo 2 della legge n° 1187 del 1968.
51§ Ricordando i principi fissati nella sua precedente giurisprudenza
(vedere le sentenze citate al § 37 come pure le sentenze n°82 del 1982,
n°575 del 1989, n°344 del 1995), la Corte Costituzionale, con la
sentenza n°179 del 12-20 maggio 1999, ha dichiarato incompatibile con la
Costituzione la mancanza di previsione per legge di una forma di
indennizzo per il caso in cui un permesso di esproprio o un vincolo di
inedificabilità, siano reiterati dall’amministrazione in modo che il
diritto di proprietà ne venga gravemente colpito.
Pur lasciando integra la possibilità per l’amministrazione di rinnovare
i vincoli di inedificabilità, la Corte ha affermato che è necessario che
il legislatore intervenga e preveda una forma di indennizzo,
precisandone i criteri e le modalità.
La Corte non ha escluso che un giudice investito di una richiesta di
indennizzo prima dell’intervento del legislatore possa ricercare nel
sistema giuridico dei criteri che gli consentano di concedere,
all’occorrenza, un indennizzo.
La Corte ha ugualmente precisato che l’obbligo di indennizzo concerne
solo il periodo successivo i primi cinque anni del divieto (periodo di
franchigia).
7. La legge che codifica le disposizioni sull’esproprio (Testo unico
sulle espropriazioni)
52§ Il decreto del Presidente della Repubblica n°327 del 2001 ha
codificato le disposizioni esistenti in materia di esproprio. L’entrata
in vigore di questo decreto è stata rinviata al 30 giugno 2002 e poi al
1° gennaio 2003.
Ai sensi dell’articolo 39 di questo testo, “In attesa di una organica
risistemazione della materia, nel caso di reiterazione di un vincolo
preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo
è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all'entità del danno
effettivamente prodotto”
IN DIRITTO
I. SULLA PRETESA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 1 DEL PROTOCOLLO N°1
53§ La società ricorrente adduce che i limiti imposti sul suo terreno
per un lungo periodo ed in assenza di indennizzo colpiscono il suo
diritto al rispetto dei suoi beni, garantito dall’articolo1 del
Protocollo n°1, che così recita:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni.
Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di
pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi
generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli
Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per
disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o
per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle
ammende.”
1. 1. Sull’esistenza di un’ingerenza nel diritto di proprietà della
ricorrente
54§ La Corte osserva che le parti concordano nell’affermare che c’è
stata ingerenza nel diritto al rispetto dei beni della ricorrente. Esse
divergono solo in merito all’origine ed agli effetti dell’ingerenza nel
periodo che va dal 1977 al 1990 (vedere §§ 16-19).
55§ Resta da esaminare se detta ingerenza abbia infranto o meno
l’articolo 1 del Protocollo n°1.
2. Sulla giustificazione dell’ingerenza nel diritto di proprietà della
ricorrente.
a) La regola applicabile
56§ La Corte ricorda che l’articolo 1 del Protocollo n°1 contiene tre
norme distinte: “la prima che è espressa nella prima frase del primo
comma e riveste un carattere generale, enuncia il principio del rispetto
della proprietà; la seconda, che figura nella seconda frase dello stesso
comma concerne la privazione della proprietà e la sottomette a
determinate condizioni; quanto alla terza, menzionata nel secondo comma,
riconosce agli Stati il potere, fra gli altri, di regolamentare l’uso
dei beni conformemente all’interesse generale (..). Non si tratta
tuttavia di regole prive di rapporto fra di loro. La seconda e la terza
sono tratte da esempi particolari di violazioni del diritto di
proprietà; quindi, devono essere interpretate alla luce del principio
consacrato nella prima.” (vedere, tra le altre, la sentenza James e
altri c. Regno Unito del 21 febbraio 1986, serie A n°98-B, pp.29-30, §
37, la quale riprende in parte i termini dell’analisi che la Corte ha
sviluppato nella sua sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia del 23
settembre 1982, serie A n°52, p.24, 61§; vedere anche le sentenze I
santi monasteri c. Grecia del 9 dicembre 1994, serie A n°301-A, p.31, §
56, e Iatridis c. Grecia [GC], n° 31107/96, § 55, CEDH 1999-II).
57§ La ricorrente adduce di essere vittima di un esproprio di fatto per
l’effetto combinato dei vincoli di inedificabilità preordinati
all’espropriazione del terreno, che hanno annullato il valore e le
possibilità di disporre del medesimo.
58§ Il Governo sostiene che la situazione oggetto di lite concerne la
regolamentazione dell’uso dei beni.
59§ La Corte nota che il terreno della ricorrente è stato sottoposto a
vincoli di inedificabilità combinati con permessi di esproprio. Ora,
tali misure non hanno comportato una privazione formale di proprietà, ai
sensi della seconda frase del primo comma dell’articolo 1, poiché il
diritto di proprietà della ricorrente è rimasto giuridicamente integro.
60§ In mancanza di un passaggio di proprietà, la Corte deve guardare
oltre le apparenze ed analizzare la realtà della situazione controversa.
A tale riguardo, è importante verificare se detta situazione non
equivalga ad un esproprio di fatto, come pretende l’interessata (vedere,
mutatis mutandis, la sentenza Airey c. Irlanda del 9 ottobre 1979, serie
A n°32, p. 14, § 25).
61§ La Corte rileva che gli effetti della situazione controversa
denunciati dalla ricorrente scaturiscono tutti dalla diminuzione della
disponibilità del bene in causa. Risultano dei limiti apportati al
diritto di proprietà così come delle conseguenze di queste sul valore
dell’immobile. Pertanto, benché abbia perduto la sua sostanza, il
diritto in causa non è venuto meno. Gli effetti delle misure in
questione non sono tali che si possa assimilarli ad una privazione di
proprietà. La Corte nota a tale proposito che la ricorrente non ha
perduto né l’accesso al terreno né il suo possesso e che teoricamente la
possibilità di vendere il terreno, anche resa più difficile, è rimasta (
sentenza Loizidou c. Turchia del 18 dicembre 1996, Raccolta 1996-VI, p.
2237, §63; sentenza Sporrong e Lonnroth succitata, p. 24, § 63). In
queste condizioni, la Corte ritiene che non c’è stata espropriazione di
fatto e quindi la seconda frase del primo comma non deve applicarsi
nella fattispecie.
62§ La Corte è dell’avviso che le misure controverse non rilevano in
base alla regolamentazione dell’uso dei beni, ai sensi del secondo comma
dell’articolo 1 del Protocollo n°1. Infatti, se è vero che si tratta di
divieto di costruire per regolamentare il territorio (sentenza Sporrong
succitata, p. 25, § 64), è vero anche che le stesse misure miravano
essenzialmente all’esproprio del terreno (vedere § 35).
63§ La Corte ritiene quindi che la situazione denunciata dalla
ricorrente concerne la prima frase dell’articolo 1 del Protocollo n°1
(sentenza Sporrong succitata, p. 25, § 65; sentenze Erkner e Hofauer c.
Austria del 23 aprile 1987, serie A n°117, p. 65, § 74 e Poiss c.
Austria del 23 aprile 1987, serie A n°117, p. 108, § 64; sentenza Elia
srl c. Italia del 2 agosto 2001, CEDH 2001, § 57).
b) Il rispetto della norma enunciata nella prima frase del primo comma
64§ Ai fini della prima frase del primo comma dell’articolo 1 del
Protocollo n°1, La Corte deve ricercare se è stato mantenuto un giusto
equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli
imperativi della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo
(sentenza Sporrong e Lönnroth succitata, p. 26, § 69; sentenza Phocas c.
Francia del 23 aprile 1996, Raccolta 1996-II, p. 542, § 53.)
i. Tesi sostenuta dalla ricorrente
65§ La ricorrente sostiene che la situazione denunciata non è conforme
all’articolo 1 del Protocollo n° 1.
66§ Fa osservare che l’ingerenza nel suo diritto al rispetto dei suoi
beni dura da più di trentanove anni, cioè dalla delibera municipale del
18 dicembre 1962 che concerne l’adozione del piano regolatore generale.
67§ Durante tutto questo periodo, il terreno è stato colpito da vincolo
di inedificabilità, nell’attesa che l’amministrazione decidesse in
merito alla destinazione da dare al terreno.
68§ In tali circostanze, la ricorrente rimprovera alle autorità la loro
inerzia e di non avere mai proceduto all’espropriazione. Ella lamenta la
totale assenza di indennizzo per il sacrificio che le è stato imposto.
69§ A questo riguardo, la ricorrente osserva che, per l’effetto
combinato dei vincoli di inedificabilità preordinati all’esproprio del
terreno, il suo diritto di proprietà è stato svuotato di sostanza.
70§ Da una parte, la ricorrente osserva che il valore del terreno è
stato ridotto a nulla e che ha perduto la possibilità di vendere il suo
bene alle normali condizioni del mercato.
71§ D’altro lato, la ricorrente osserva che non ha potuto mai utilizzare
il terreno. Essendo quest’ultimo situato nelle vicinanze del Vaticano,
il suo utilizzo a fini agricoli sarebbe del tutto impensabile.
Trattandosi di un uso commerciale, non sarebbe autorizzato dal piano
regolatore generale per i terreni, come quello della ricorrente, facente
parte della zona N.
72§ La ricorrente precisa infine, che la situazione da lei denunciata
concerne la quasi totalità del terreno ed è la causa unica
dell’impossibilità di costruire sullo stesso. A tale riguardo, la
ricorrente sottolinea che i decreti ministeriali adottati in precedenza
in vista della tutela del paesaggio non hanno comportato l’impossibilità
di costruire sul terreno.
73§ In conclusione, la ricorrente chiede alla Corte di accertare la
violazione dell’articolo 1 del Protocollo n°1.
ii. Tesi sostenuta dal Governo
74§ Il Governo sostiene che la situazione denunciata dalla ricorrente è
compatibile con l’articolo 1 del Protocollo n° 1.
75§ Argomenta che i limiti concernenti il terreno della ricorrente non
hanno colpito questo in modo continuo e non hanno di conseguenza
svuotato di sostanza il suo diritto di proprietà.
76§ Il Governo sostiene, infatti, che si devono prendere in
considerazione solo i limiti incombenti sul terreno che derivano da un
atto dell’amministrazione; il vincolo di inedificabilità derivante da
un’applicazione di una legge o di un principio giurisprudenziale non
sarebbe al contrario da prendere in considerazione.
Seguendo tale ragionamento, risulterebbe che il periodo decorrente dal
1982 al 1990 e poi quello dal 1995 ad oggi non dovrebbe essere preso in
considerazione, poiché i limiti che colpiscono il terreno della
ricorrente in tale periodo non troverebbero la loro base giuridica in un
atto amministrativo comunale, ma direttamente nelle disposizioni
legislative adottate in virtù del “diritto che hanno gli Stati di
mettere in vigore le leggi giudicate necessarie per regolamentare l’uso
dei beni in conformità dell’interesse generale”. Quindi, la società
ricorrente non potrebbe pretendersi titolare, in diritto italiano, di
alcun diritto all’indennizzo per il periodo in questione.
77§ Quanto al permesso di espropriazione imposto dalla decisione del
Comune del 4 giugno 1990, tale misura era giustificata da ragioni di
utilità pubblica, relative alle esigenze di una pianificazione moderna
della città e non ha comportato alcun esproprio “ de facto”, non essendo
stato rinnovato per dei periodi di “lunga durata”. Esso aveva per di più
un carattere puramente provvisorio, dato che la sua validità era
limitata a cinque anni e sottoposta alla condizione che, a scadenza
avvenuta di questo termine, un piano regolatore particolareggiato fosse
approvato dal Consiglio regionale, ciò che, nella fattispecie non è
accaduto.
78§ D’altra parte il Governo sottolinea che la ricorrente è proprietaria
di una zona assai ampia, il cui terreno controverso costituisce solo una
parte.
79§ Il Governo osserva poi che la ricorrente avrebbe potuto in via
provvisoria fare un uso alternativo del suo terreno, specialmente un uso
agricolo, oppure un uso commerciale, utilizzando il terreno come per
esempio zona di esposizione, parcheggio, senza infrastrutture fisse.
80§ Inoltre, il Governo sostiene che la perdita del valore del terreno
addotta dalla ricorrente non dipende dalla situazione denunciata da lei;
dipenderebbe dai due decreti ministeriali del 1961 e del 1963, che
avrebbero reso il terreno non edificabile in vista della tutela del
paesaggio. In ogni caso, la ricorrente non avrebbe dimostrato la
diminuzione del valore del terreno.
81§ In conclusione, il Governo sostiene che l’assenza di indennizzo
nella fattispecie è assolutamente compatibile con l'articolo 1 del
Protocollo n°1.
iii. Valutazione della Corte
82§ La Corte constata che il terreno della ricorrente è stato sottoposto
ad un vincolo di inedificabilità preordinato alla sua espropriazione
imposta dal piano regolatore urbanistico; a scadenza avvenuta, il
vincolo di inedificabilità è stato mantenuto con l’applicazione del
regime previsto dalla L. n°10/1977; un vincolo di inedificabilità
preordinato all’esproprio è stato reiterato dall’amministrazione nel
1990 ed è decaduto nel 1995; a partire da questa data, il terreno è
stato nuovamente sottoposto al vincolo di inedificabilità ai sensi della
legge n°10/1977.
83§ Indipendentemente dal fatto che i limiti gravanti sul terreno
scaturiscono da un atto amministrativo o dall’applicazione di una legge,
risulta che il terreno è stato colpito da vincolo di inedificabilità in
maniera continua (vedere particolarmente § 19).
84§. La Corte nota che l’ingerenza controversa dura da più di trentasei
anni a partire dall’approvazione del piano regolatore generale (vedere §
12), e da più di trentanove anni a partire dalla delibera municipale in
vista dell’adozione di questo (vedere § 11). In entrambi i casi,
l’inizio dell’ingerenza controversa si colloca prima della data di
entrata in vigore, il 1° agosto 1973, del riconoscimento da parte
dell’Italia del diritto di ricorso individuale. Tuttavia, la Corte terrà
conto ugualmente del periodo precedente questa data al fine di valutare
globalmente e nel suo contesto l’ingerenza controversa.
85§ La Corte giudica naturale che in un settore così complesso e
difficile come la pianificazione del territorio, gli Stati contraenti
godano di un largo margine di valutazione per condurre la loro politica
urbanistica (sentenza Sporrong e Lönnroth succitata, p. 26, § 69).
Stabilisce che l’ingerenza nel diritto della ricorrente al rispetto dei
suoi beni rispondeva alle esigenze dell’interesse generale. La Corte non
potrebbe tuttavia rinunciare al suo potere di controllo.
86§ Spetta alla Corte verificare che l’equilibrio voluto è stato
preservato in modo compatibile con il diritto della ricorrente al
rispetto dei suoi beni, ai sensi della prima frase dell’articolo 1.
87§ la Corte ritiene che durante tutto il periodo in oggetto la
ricorrente è rimasta nella più completa incertezza circa la sorte della
sua proprietà.
In un primo tempo, dato che il piano regolatore generale colpiva il
terreno con un vincolo di inedificabilità preordinato all’esproprio,
detto terreno sarebbe potuto essere espropriato, a condizione che fosse
adottato un piano particolareggiato, la qual cosa non si è verificata
(vedere §§ 13-14).
Dopo il 1977, secondo le deduzioni della ricorrente (vedere § 17), o
dopo il 1982, secondo le deduzioni del Governo (vedere §18), il terreno
era inedificabile ai sensi della legge n°10 del 1977 e poteva in ogni
momento, essere nuovamente colpito da un altro permesso di
espropriazione, ciò che è accaduto nel giugno del 1990, con una delibera
municipale decaduta nel 1995 (vedere § 20 e § 29).
A partire dal 1995, il terreno è stato nuovamente sottoposto alla legge
n°10 del 1977 ed è dunque inedificabile e suscettibile, in ogni momento,
di essere colpito da un nuovo permesso di espropriazione.
88§ La Corte rileva d’altra parte che in diritto italiano non sembra
esserci un ricorso suscettibile di rimediare all’inerzia
dell’amministrazione, quando questa tardi ad attribuire ad un terreno la
sua destinazione urbanistica (vedere § 45).
89§ Inoltre, la Corte ritiene che l’esistenza, durante il periodo in
questione, di vincoli di inedificabilità abbia ostacolato il pieno
godimento del diritto di proprietà della ricorrente ed abbia accentuato
le ripercussioni dannose sulla situazione della ricorrente, diminuendo
notevolmente, fra le altre, le opportunità di vendere il terreno.
90§ Constata, infine, che non c’è stata possibilità, nella fattispecie,
di ottenere una qualunque forma d’indennizzo.
91§ Le circostanze della causa, in particolare l’incertezza raddoppiata
dall’inesistenza di ogni ricorso interno efficace suscettibile di porre
rimedio alla situazione litigiosa, combinata con l’impedimento del pieno
godimento del diritto di proprietà e l’assenza di indennizzo, inducono
la Corte a considerare che la ricorrente abbia dovuto sopportare un
onere particolare ed esorbitante che ha rotto il giusto equilibrio che
deve sussistere, da una parte, tra le esigenze dell’interesse generale
e, dall’altra, la salvaguardia del diritto al rispetto dei beni
(sentenza Sporrong succitata, p. 28 §§ 73-74; sentenza Erkner e Hofauer
succitata, p.66, §§ 78-79; sentenza Poiss succitata, p. 109, §§ 68-69;
Almeida Garret, Mascarenhas Falcão e altre c. Portogallo, n° 29813/96 e
30229/96 (Sez. I) CEDH 2000, § 54; sentenza Elia succitata, § 83).
92§ In conclusione, vi è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo
n° 1.
II. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE
93§ Ai sensi dell’articolo 41 della convenzione,
« Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei
suoi Protocolli, e se il diritto interno dell' Alta Parte contraente non
permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale
violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla
parte lesa »
94§ A titolo di danno materiale, la ricorrente richiede 44.643.200.000
lire italiane (ITL) corrispondenti al valore commerciale del terreno, in
conformità alla perizia del 1999 da lei stessa prodotta a sostegno.
95§ Quanto al danno non patrimoniale, la ricorrente afferma di non
essere in grado di quantificarlo.
96§ La ricorrente reclama il rimborso delle spese affrontate davanti
alle giurisdizioni nazionali, che ammontano a 51.604.000 ITL, più IVA
(imposta sul valore aggiunto) e CPA (contributo per la Cassa di
previdenza degli avvocati).
97§. Quanto alla procedura a Strasburgo, presentando un progetto di
notula degli onorari, la ricorrente sollecita il rimborso di 51.920.000
ITL più IVA e CPA per ognuno dei due avvocati che la rappresentano.
98§ Secondo il Governo, la richiesta a titolo di pregiudizio materiale è
infondata poiché, a suo parere, non vi è stata violazione dell’articolo
1 del Protocollo n°1. Nel caso in cui la Corte si pronunciasse tuttavia
sulla violazione di questa disposizione, il Governo rifiuta il criterio
di valutazione utilizzato dalla ricorrente che si riferisce unicamente
al valore del terreno. A tale riguardo, il Governo sostiene che è
risarcibile l’impossibilità di fare uso normale del terreno o la perdita
del valore del terreno.
Riferendosi alle sue considerazioni sul merito, il Governo sostiene che
la situazione denunciata dalla ricorrente non ha avuto ripercussioni
dannose.
99§ Quanto all’eventuale pregiudizio non patrimoniale, il Governo
ritiene che la constatazione della violazione rappresenta una
riparazione sufficiente.
100§ Il Governo fa quindi osservare che le spese affrontate dinanzi alle
giurisdizioni interne non sono rimborsabili trattandosi di spese che la
ricorrente avrebbe in ogni caso affrontato, indipendentemente dalla
violazione dell’articolo 1 del Protocollo n°1.
101§ Quanto alle spese dinanzi agli organi della Convenzione, il Governo
si rimette alla saggezza della Corte.
102§ La Corte ritiene che la questione dell’applicazione dell’articolo
41 non è ancora istruita cosicché è necessario riservarla avuto riguardo
dell’eventualità di un accordo tra lo Stato convenuto e l’interessata
(articolo 75 §§ 1 e 4 del regolamento).
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE,
1. Dichiara, per sei voti contro uno, che vi è stata violazione
dell’articolo 1 del Protocollo n°1;
2. Dichiara, all’unanimità, che la questione dell’applicazione
dell’articolo 41 della Convenzione non è istruita;
3. Di conseguenza
a) la riserva per intero;
b) invita il Governo e la ricorrente a rivolgerle per iscritto, entro
tre mesi, le loro osservazioni su questa questione e in particolare ad
informarla di qualunque accordo possano raggiungere;
c) riserva la procedura ulteriore e delega al presidente della camera il
compito di fissarla all’occorrenza.
Redatta in francese, comunicata poi per iscritto il 17 ottobre 2002 in
applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.
Françoise ELENS-PASSOS, Nicolas BRATZA
Cancelliere aggiunto Presidente
Alla Presente sentenza si trova unita conformemente agli articoli 45 § 2
del regolamento, l’opinione dissenziente del giudice Conforti
OPINIONE DISSENZIENTE
DEL GIUDICE CONFORTI
A mio parere, l'articolo 1 del Protocollo n° 1 non è stato violato in
questo caso.
La questione principale che il caso solleva è il vincolo di
inedificabilità che ha colpito il terreno della società ricorrente
durante più di trenta anni a causa sia del comportamento del Comune di
Roma sia, a causa delle leggi dello Stato italiano.
Secondo la maggioranza della Corte, essendo rimasta la società
ricorrente in una incertezza completa quanto alla sorte della sua
proprietà in ragione del vincolo di inedificabilità preordinato
all’espropriazione e della mancanza dei piani regolatori
particolareggiati, è stato rotto il giusto equilibrio tra le esigenze
dell'interesse generale ed il diritto al rispetto dei beni della
ricorrente.
Io non sono d'accordo.
Tutti sanno in Italia che il vincolo di inedificabilità previsto dalla
legge del 1977 è stato una reazione ad un comportamento dei privati –
società immobiliari o persone fisiche – che avevano ridotto la maggior
parte del territorio italiano – dunque di quello che era stato definito
il più bel giardino d'Europa ! – ad una massa di cemento. Tutti sanno in
Italiaa che la possibilità d'espropriare la totalità dei terreni colpiti
dal vincolo di inedificabilità non era che puramente virtuale e non
attuale e che dunque il vincolo di inedificabilità non era « preordinato
all'espropriazione » ma semplicemente un vincolo di inedificabilità.
A mio umile avviso, la Corte avrebbe dovuto tener conto di questo quando
ha dovuto valutare gli interessi in gioco per non rischiare di decidere
in astratto o, lo dico con rispetto, nel vuoto. La Corte avrebbe dovuto
chiedersi se un provvedimento di vincolo di inedificabilità per i
terreni che, per la maggior parte, erano dei terreni agricoli o dei
giardini privati, e che dunque dovevano restare terreni agricoli o dei
giardini, non fosse giustificato dall’interesse generale. Per me questa
era la giusta soluzione ; per me non si tratta nella fattispecie, come
in casi similari, del diritto dell'uomo ma ... del diritto degli affari.
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