Communiqué de Presse 

Service de Presse du Conseil de l’Europe

      ITALIA ANCORA “VIGILATA SPECIALE” Strasburgo, 03 ottobre 2001 Il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, prosegue il controllo dell’efficacia della giustizia  italiana

Comité des Ministres : examen de la durée excessive des procédures judiciaires en Italie 

Strasbourg, 03.10.2001 - Conformément à la Résolution intérimaire ResDH(2000)135 adoptée en octobre 2000, le Comité des Ministres a procédé aujourd’hui à un examen préliminaire du premier rapport annuel fourni par les autorités italiennes sur l’adoption par l’Italie de mesures visant à remédier au problème de la durée excessive des procédures judiciaires (voir documents annexés).

Le Comité a salué les progrès effectués et a estimé que des informations supplémentaires étaient nécessaires avant de procéder à une évaluation plus approfondie de la mise en œuvre de ces mesures.

Il a également pris note du fait qu’une nouvelle loi (« loi Pinto ») avait été adoptée pour indemniser les victimes de durées excessives de procédures. Cependant, des perplexités ont été exprimées sur le fait que cette loi ne prévoit pas l’accélération des procédures et que son application pose un risque d’aggraver la surcharge des Cours d’appel.

Il a donc décidé de reprendre l’examen de cette question en février 2002, à la lumière des informations supplémentaires que l’Italie fournira.

Durée de procédures judiciaires en Italie

 

MINISTERE DE  LA  JUSTICE

Rome

AU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES

SERVICE DU CONTENTIEUX DIPLOMATIQUE ET DES TRAITES

ROME

Objet:  Rapport "complet " 2001 sur la durée excessive des procédures judiciaires  en Italie

I

La Résolution 135/2000[1]

Le   Comité  des  Ministres  du Conseil  de  l'Europe  reprendra à  se réunir à partir du  2  octobre  2001,  en exécution de la  disposition de  la  Résolution  135/2000,  pour  " continuer  à examiner les progrès accomplis"  par  l'Etat  italien  en matière de   réduction  de  la durée  des procédures  judiciaires " à  la  lumière  d'un rapport  complet présenté  chaque  année par  les  autorités  italiennes."

A  ce propos,  on rappelle avant  tout  les argumentations et  les données  exposées   dans les  notes  précédentes  du  28  juin  2000  et  du 8 septembre   2000,  qui gardent intactes toute  leur actualité,  ainsi que les argumentations  dégagées  par la Délégation  italienne  au cours  des séances  précédentes  du  Comité. 

Il s'agit  d'éléments qui ont  obtenu  des  appréciations significatives  aussi dans  le  cadre  de  la  Résolution,  qui n'a pas manqué  de  relever "les progrès accomplis  dans  la mise en oeuvre  d'importantes  réformes  du  système  judiciaire  italien  entreprises  en vue  notamment  de  trouver  des  solutions à long terme, de garantir  une  diligence  spéciale lors de  la tractation des  affaires de date plus  ancienne",  ainsi que l'attention spéciale attribuée au problème de l'allègement  du travail de  la  Cour.

En particulier,  la Résolution  a  relevé que les réformes  mises  en oeuvre par  l'Italie  sont orientées précisément  sur ces trois  lignes d'action, du fait  qu'elles  concernent:

·         Sur  le  plan des  mesures  à  long terme, la profonde modernisation  structurelle   du  système  judiciaire,  dans  le cadre  de laquelle  on a  cité,  entre  autre,  l'introduction  dans la Constitution italienne de l'article 6 de la  Convention, la rationalisation et la répartition des attributions entre la  juridiction civile et celle administrative , l'utilisation accrue  du  juge  unique,  l'établissement  du  juge  de  paix  et l'extension envisagée de  sa  compétence au domaine  des  infractions pénales moins graves. . 

·         Sur  le plan des mesures  particulières pour la  tractation des affaires  plus  anciennes,  la  création  des Sections  provisoires  pour  la définition des  procès pendants en  mai  1995,  et  l'adoption  de  deux importantes  résolutions  du Conseil  Supérieur de la Magistrature qui  établissent  des mécanismes de contrôle et des directives spécifiques pour éviter  l'accumulation de retards  et favoriser une  définition plus rapide des  procédures  qui ont déjà  fait l'objet  d'un blâme  de  la part  de  la  Cour-.

·         -sur  le plan  de la  réduction  de  l'afflux  de requêtes   à  la Cour  et de  l'accélération de l'indemnisation, la  création  d'un recours  de caractère  interne   moyennant un projet de loi spécifique.

·         La Résolution du Comité,  bien que reconnaissant  que  les mesures  d'ordre structurel  ne  pourront raisonnablement  pas produire  d'effets  avant  un certain  laps de temps,   a  relevé  que les  statistiques  fournies au Comité par les  autorités italiennes,  permettaient  de "  percevoir les premiers  signaux  d'une tendance  positive".  

Dans  ses conclusions,  la  Résolution a  demandé aux  autorités italiennes,  sur  la  base  du constat d'une persistance du problème de  la  durée  excessive  des  procédures  judiciaires:

·         de maintenir la priorité élevée actuellement accordée aux réformes structurelles  et  de  faire des  progrès rapides  et  visibles   dans  la mise  en oeuvre  des réformes;

·         de continuer à examiner d'ultérieures  mesures  d'amélioration ;

·         d'informer  dans  le  meilleurs délais  le  Comité  des  Ministres  sur  toutes  les  mesures  adoptées. 

II  LES  MESURES ADOPTEES

Les Autorités italiennes, dans  la période successive à  la  Résolution, selon  les  lignes  indiquées par  le  Comité ont poursuivi sur  la voie déjà  entreprise  dans  la  direction  d'une  accélération résolue des  phases  des procédures  judiciaires.

Sur le plan des réformes législatives intervenues après  l'adoption  de  la  Résolution  on  signale,  en particulier: 

1-       DANS  LE  CADRE  DES  MESURES DE  CARACTERE  STRUCTUREL

L'accroissement du  rôle des effectifs  et  la  nouvelle  discipline réglementant  l'accès à  la  magistrature.

La  Loi  n. 48 du 13  février  2001 a porté à  terme  une réforme déjà signalée dans des écrits précédents comme étant en cours d'approbation et qui s'inscrit  à  bon escient   parmi celles  du  premier type, de caractère structurel,  rappelées  par  la  Résolution.

Comme  nous l'avons déjà indiqué en de précédentes  occasions, l'augmentation de 1000 unités  du nombre des magistrats, est une des augmentations d'effectifs les plus importantes  dans  l'histoire de l' institution  judiciaire  italienne. 

Cette  intervention législative par ailleurs ne s'épuise pas dans  la donnée  quantitative   et inclut également une nouvelle réglementation du concours d'entrée à la magistrature,  ainsi que l'introduction  significative  d'un certain nombre de  positions permanentes  destinées à satisfaire les nécessités des organismes non juridictionnels, ainsi que  l'identification d'un pourcentage de postes réservés aux avocats et la nouvelle  discipline sur l'application  des  magistrats  à  la  Cour  de  Cassation.

Sur le plan des mesures destinées à produire un impact plus marquant sur  l'efficience de la justice,  aussi  bien au civil  qu'au  pénal, la réforme   introduit  une prévision   entièrement  nouvelle  en instituant, pour  chaque district  de Cour d'Appel,  un  groupe  de  magistrats  utilisables   dans tous les bureaux  judiciaires du district en cas  de nécessité,  afin de combler les  vides  temporaires  dans  les  bureaux  judiciaires.

Il s'agit d'un ensemble de dispositions qui visent à rationaliser et à renforcer  l'utilisation des effectifs de la magistrature, avec des  conséquences incontestablement  positives  aussi  sur  le  plan  de  la productivité des bureaux judiciaires en  général,   notamment  en ce qui concerne les effets que  l'utilisation  des groupes d'effectifs des districts aura dans  toutes  les situations  où  l'absence  de  magistrats  ferait  interrompre ou  ralentir le cours d'un procès,  et  donc  aussi  en ce qui concerne  la  réduction  de  la  durée des procès.

L'effet  de  renforcement sera  accentué  par la  récente  réforme, plusieurs fois rappelée au cours des  années  précédentes,  qui a abouti à  l'unification des  bureaux  de premier degré.

Règlement relatif au  procès  télématique,  approuvé  par  D.P.R. n.  123  du  13  février  2001.

L'approbation du règlement relatif au procès télématique est le point de départ d'une réforme radicale dans la gestion du travail judiciaire, apte  à marquer de façon significative  non seulement sur  le  rapport  entre utilisateurs et système, mais  aussi  sur l'efficience générale du système judiciaire, soit directement, par l'accélération des opérations matérielles en lesquelles l'activité  de procès des parties et du Bureau judiciaire s'articule, soit indirectement, moyennant une libération progressive de ressources qui  pourront être utilisées de  manière plus utile en vue de récupérer une productivité générale.

La nouvelle législation représente le dénouement de l'activité  qui a  été  réalisée au cours de ces années afin d'assurer  au procès civil, par le biais de  l'informatisation des services d'abord, et  de toute la  procédure  ensuite, un caractère plus fonctionnel.

Le règlement relatif  au procès  télématique  a  la finalité principale  d'éliminer ceux  qu'on a défini  " les temps de passage "  entre les différents moments  du  procès.  Il s'agit d'un outil qui vise avant tout à favoriser la transmission des pièces et des documents entre les sujets  du procès, en utilisant  les instruments informatiques, mais qui est aussi un instrument de réorganisation  des  phases  du procès  et qui, en réorganisant ce dernier sur le plan logique, exige une modification cohérente du fonctionnement  et de la  structuration  des  services.   

Le règlement concerne la notification , l'inscription au rôle,  la formation du dossier télématique,  la  transmission  des  actes  et  des fascicules.

D'où la réalisation d'un système qui voit l'avocat envoyer le document informatique à l'officier  judiciaire qui  le  transfère  sur un support  portable ( diskette ou  cd-rom) et le remet,  avec une  copie du document sur support papier,  à la personne  qui  n'a pas d'adresse électronique. L'avocat reçoit en restitution son document avec l'ajoute du rapport de notification rédigé sous forme de document  informatique. C'est ainsi que démarre ce procès vertueux où les  activités  que  les différents  sujets  du procès  exercent en séquence  sont  des valeurs  ajoutées  par  rapport à  l'acte précédent.

Les données  qui constituent l' en-tête du jugement sont déjà contenues dans le registre  du Greffe,  et  même  avant , dans la note d'inscription au rôle et  dans l'acte  introductif. Pour cette raison, le fait  de structurer les  données  et  de  les envoyer  sous  forme  de document  informatique permet à chacun des sujets d'utiliser l'activité des autres  dans  un processus où  l'activité  de  chacun  n'est pas  gâchée,  mais  au contraire  réutilisée.

C'est là le premier avantage du procès télématique,  à  savoir  cette récupération d'activité qui permet d'utiliser de façon diversifiée et plus qualifiée,  le personnel  du Greffe ainsi que,  pour des activités davantage compatibles avec la fonction décisionnelle,  le  juge.

L'activité  de  l'un  (avocat)  qui peut s'ajouter à  celle  des  autres ( juge  et personnel  du  Greffe)  fait  en sorte  que les  documents peuvent  être partagés et  qu'il n'y a donc plus de diversification entre dossier d'office et  fascicule de la partie, parce que le tout ( le document informatique ne connaît pas de différence entre l'original  et  la  copie, on  ne  peut parler que de  duplicata) est aux archives du Greffe, à la disposition de ce dernier et du juge, mais, contemporainement, les  mêmes documents  peuvent être consultés  à  distance par les parties et on  peut en faire des duplicata dans les archives des  cabinets respectifs.

La particularité et la nouveauté du projet résident dans le fait que les  "données" à  communiquer ne doivent  plus être envoyées, encore que  par  le  moyen télématique,  mais peuvent être consultées  permettant  l'accès  aux  archives où la donnée est  en  mémoire.  

Les avantages du  système sont donc  évidents:  la  mise  à  jour  des  archives   comporte qu'en temps réel et sans activités ultérieures, il est possible de mettre à  la  disposition  des  autres administrations  les données  qui leur  permettent d'actualiser leurs propres  archives.

L'informatisation des services du Greffe a été le  début   du procès  télématique.

L'approfondissement  de  l'analyse  des  flux  de procédures a  été  le moyen   par lequel on a pris conscience des éléments de désorganisation de l'apparat  judiciaire et  du besoin de  faire  appel  à  des  professionnalismes spécifiques  pour  formuler les  nouvelles  règles  organisationnelles.  

Il  s'agit  d'un  projet  en définitive unitaire et complexe par lequel  on  vise  à  marquer sur la durée globale du procès  en  réorganisant ce dernier,  ainsi  que  l'office  judiciaire en général  et  qui est  destiné à avoir à l'avenir des développements  importants aussi en ce qui concerne  l'assistance informatique et télématique au juge en audience, en vue de récupérer l'efficience grâce à la gestion automatique d'une série d'activités répétitives, et la disponibilité  d'informations et  d'assistance  aussi  pour la rédaction  des documents.  

Juge  de paix  en matière pénale

On a déjà rappelé,  en de précédentes occasions, l'approbation  du projet  de  loi  d'initiative gouvernementale portant le titre " Procuration au Gouvernement en matière de compétence  pénale  du  juge  de  paix",  Loi  n. 468  du  24  novembre  1999.

L'attribution au juge de paix de  la compétence à  traiter des infractions pénales de moindre gravité, a ouvert des perspectives intéressantes en fonction d'une  meilleure  efficience du procès pénal,  dans  l'optique  de réserver  au Juge en  robe  la compétence à traiter les faits les plus importants  moyennant une évaluation qui coïncide  essentiellement  avec celle exprimée  par le  Comité dans la  Résolution  135/2000, et déjà rappelée.

En particulier, compte tenu des possibles effets positifs de la réforme aux fins de l'accélération des procès, on  signale sur  le  plan procédural, l'importance  attribuée à  un maximum de  simplification : on  prévoit  donc des  mécanismes  déflationnistes  de  nature  "mixte" ( de fond et procéduraux :  il suffit de penser à la définition du procès pour manque de valeur pénale du fait, à la  tentative obligatoire de conciliation , à  la prévision de  causes extinctives de l'infraction pénale en conséquence de conduites réparatrices , à la possibilité accrue de poursuivre, aux plaintes) et le procès est caractérisé par un élargissement de la possibilité   d'utiliser  les  pièces  de  l'enquête.

La procuration a été  mise  en  oeuvre moyennant l'émanation du décret  législatif  n. 274 du  28 août  2000, portant  Dispositions sur la compétence pénale du juge  de paix, qui était initialement  destiné à  entrer en vigueur le  4 avril  2001,  mais  le terme  par la  suite a été  prorogé  au  2  janvier  2002 (  Loi  n.  163   du  3 mai  2001).

Par cette discipline ont été  remis à la connaissance pénale du juge honoraire, entre autres, certains crimes considérablement diffus, contre la personne (comme par exemple les coups, les lésions, l'omission de secours)  l'honneur (injures et diffamation),  contre  le patrimoine (comme par exemple les dégâts et l'entrée abusive sur le fonds d'autrui)  pourvu qu'ils ne soient pas accompagnés  de  circonstances aggravantes.

Ont été également dévolues à la compétence du juge de paix certaines  violations prévues par  les lois spéciales,  comme  la conduite  d'un véhicule en état d'ivresse  ou  sous  l'influence de stupéfiants, toujours dans les formes non aggravées.

En ce qui concerne les profils du procès, on signale les particularités  suivantes:

a)       déroulement des enquêtes par la police judiciaire, qui doit recueillir les éléments nécessaires pour identifier les auteurs de l'infraction pénale, avec éventuellement  l'intervention du Ministère public pour l'accomplissement des formalités plus importantes;

b)       exercice de l'action pénale moyennant une  assignation à  procès  ordonnée  par la police judiciaire, sur la base de l'inculpation formulée par le  Ministère public;

c)       éventuellement un recours, par rapport aux infractions pénales qui peuvent être poursuivies sur la base d'une plainte, de la personne lésée qui peut demander  directement au juge d'intenter le procès. Dans  ces cas, la personne lésée  peut  soumettre au juge de paix un  "recours direct" en  le  déposant au secrétariat du Ministère public, afin  de permettre l'exercice de ses  facultés ( demande d'inadmissibilité  ou manque évident de fondement du recours; confirmation ou modification des  charges contenues dans  le recours).  

Le procès pénal devant  le  juge  honoraire  est  caractérisé,  outre  que par  la  simplification des formes,  par une  attention  particulière en  vue de  favoriser  autant que  possible  la conciliation entre le  prévenu  et  la personne lésée,  selon  les plus récentes orientations  en matière  de médiation  pénale.

A ce point de vue, le décret législatif contient des prévisions tout à  fait inédites dans le scénario législatif  italien, en particulier en ce qui concerne l'indemnisation du dommage et l'intérêt pour la victime de l'infraction: les issues de l'"expérimentation"de ces mécanismes dans le nouveau circuit judiciaire "mineur" doivent être considérées avec une attention particulière, à la lumière de leurs éventuelles  applications  dans  le  système de  la  justice  en  robe.    

En outre,  par l'introduction  de  la  Loi  n°  479  du  16  décembre  1999 ( ladite  "Loi  Carotti).  On  a  ultérieurement  favorisé les  rites alternatifs  ( application  de  peine sur  demande - rite  abrégé)  permettant de  définir  le  procès  dans  la  phase  de  l'audience  préliminaire,  ainsi   que  la  restriction  des  cas  en  lesquels  il  est  possible  d'interjeter appel.

Sur  le plan  des  mesures   de  caractère  administratif.

            Sont en cours les procédures d'identification des fonctionnaires destinés à  s'acquitter  des  nouvelles  tâches  d'assistance  au  juge,  selon  les prévisions du Contrat  Collectif  National  1988-2001  du 16  février  1999 ( Voir   article  18). 

                En  particulier, le  Protocole  d'entente  joint  en annexe  au  Contrat  Intégratif  du  5  avril  2000,  en  précisant en  1200  le nombre des positions  organisationnelles  à  instituer,  prévoit de confier aux  nouveaux  rôles professionnels " la tâche de rassembler, selon les  indications du magistrat, la documentation  législative,  jurisprudentielle et doctrinaire  pertinente  pour l'étude des questions soumises à son examen ou de préparer, à  sa demande, des schémas  de mesures  juridictionnelles de  caractère simple et répétitif  à  destiner en priorité à la  justice  du travail, à  la juridiction  volontaire,  au secteur des faillites".

                L'introduction  de  ce nouveau  rôle professionnel  représente un premier pas  vers la  constitution du  Bureau  du Juge,  destiné  à obtenir  un grand accroissement de productivité  et davantage de rapidité opérationnelle, même abstraction faite d'ultérieures réformes de nature  législative.

2- DANS LE CADRE DES MESURES FINALISEES A L'EPUISEMENT DES PROCEDURES  DE DATE  PLUS ANCIENNE 

Les  Sections  provisoires  spéciales  déjà  rappelées par  la  Résolution ont  poursuivi  leur travail,  avec  des résultats qui semblent  tout à fait  satisfaisants,  sur  le plan  national,  aux  fins  de  la  définition  des  procès  arriérés.

A  ce  sujet,  on s'en réfère  aux données  statistiques  reportées  dans  la  troisième partie.

3-- DANS  LE CADRE  DES  MESURES  FINALISEES A REDUIRE  L'AFFLUX   DE  REQUETES à LA COUR 

Introduction du mécanisme de recours interne en matière de réparation équitable  pour                la violation  du délai raisonnable  du procès.  

                La  loi  n.  89 du  24  mars  2001 a introduit  dans  le  système italien  le  droit à  une réparation  équitable  en  cas d' inobservation  du  délai  raisonnable  visé à  l'article  6,  paragraphe   1  de  la  Convention.

Il s'agit d'une initiative législative d'origine parlementaire qui comportera, comme   cela est aisément  prévisible,  un considérable  effort  économique  pour  l'Etat  italien  et  une surcharge de  travail pour  les  Cours  d'Appel, surtout  dans  la première phase d'application  de  la  loi.

Par ailleurs, la  loi pourra  avoir  des  effets  positifs sur le poids de travail de la Cour, en  ce  qui concerne soit les requêtes pas encore déclarées recevables, soit  la  diminution  de l'afflux  des  requêtes  à  l'avenir.

L'introduction du mécanisme de recours interne représente également une incitation  considérable aux  fins de la réduction progressive du temps du procès,  notamment  des procès  civils, réduction qui en tout cas, il est important de le réitérer, est le véritable objectif stratégique  à  atteindre.

L'organisation de systèmes de monitoring, de gestion et de programmation des procès,  devant  être mise en place  par  les  Chefs  des  Bureaux  judiciaires, qui fait  l'objet  de  la  plus  récente  Résolution  du Conseil Supérieur de  la  Magistrature  en la matière, et qui a déjà  été décrite et commentée dans le texte  précédent, associée  à l'incidence du moyen de recours interne , pourra constituer un  mécanisme toujours plus efficace aussi aux  fins de  la  réduction de la durée  des procès.

III  LIGNES  D'ORIENTATION POUR LES MESURES A  ADOPTER

Le  Gouvernement  italien   qui vient de  s'établir,  pleinement conscient  de  l'exigence  d'accomplir  rigoureusement  les  obligations  prévues  dans  la  Convention, assigne,  dans  le  cadre de la Justice, la plus  haute  priorité à  l'objecitf  de  réduire  la  durée  des procédures  judiciaires.

Nous  illustrons  ci-de suite  les principales lignes d'orientation que nous  nous  proposons  de suivre  dans  ce  but,  en  rappelant  que  ces orientations ne s'en réfèrent  pas  à une  échéance  annuelle.

En  matière  civile,  la   voie qu'on  entend poursuivre  est  celle de  délivrer  le  juge  de  sa  surcharge de  travail,   en  réorganisant  la  structure du procès  civil.  

Les  directives  de  programme de  l'intervention  législative  prévoient  de déléguer   aux  parties  l'activité  d'instruction,  en n'assurant  l'intervention  du  juge - outre  que  dans   la phase  de décision -  que   pour  des instances d'instruction  spécifiques formulées  par  les parties  par rapport  au  matériel  documentaire soumis.  On  vise  ainsi  à  éviter  un  gâchis d'activité  judiciaire et à  bloquer  dès de  le  début les  manoeuvres dilatoires  d'une des  parties  qui aurait  intérêt  à  retarder  les  décisions  et qui,  actuellement, est  facilitée  dans ses  intentions  précisément  par  la structure  du procès, notamment la prétention irréalisable de faire suivre chaque phase des  causes par  le  juge et  de  les  faire avancer  au  même rythme  abstraitement  préétabli par  la  loi.

L'accélération conférée  au procès  par ces  modifications  pourra être facilitée aussi  en faisant davantage recours à la coopération de profils professionnels externes à  l'administration judiciaire, comme  le  notaire  ou  d'autres  experts.  On  se  propose  également   de   renforcer   tous  les  instruments  extra-judiciaires  pour  la composition  des  différends, tels  que  l'arbitrage  et  la  conciliation. Sur  ce  thème,  il  faudra  ultérieurement  développer  ce  qui est  déjà prévu  par  la  Loi  580  de  1993.

Dans  le  secteur pénal,  on prévoit une  intervention résolue  de  dépénalisation ,  qui vise à exclure  les infractions  pénales  qui  ne  sont  plus ressenties  en tant  que  telles par  la collectivité ,  ainsi que  les  faits  qui  ne  sont  pas réellement  aptes à  léser  le  bien  protégé , de même  qu'à  reformuler  certains cas  d'espèce pour  lesquel  le  seuil de protection  semble excessivement  anticipé  et  à  à caractériser  les  cas d'espèce de  délits  dont  la conduite semble indéfinie.

Afin  de rendre plus  flexible  le procès pénal par rapport à  la  nécessité  d'une durée raisonnable, on  entend   appliquer  les  directives  suivantes:

-          fixation de  délais certains et formels  pour les  actes  et les accomplissements  de  procès  et  fixation  certaine  de  l'objet  d 'instruction du procès

-          caractère péremptoire des motifs  d'appel  et  élargissement  des  procédures  en chambre de conseil,  prévision  de  barrages  lors  de  la  réitération des demandes de la défense  en matière conservatoire, augmentation de la  sanction  pécuniaire  pour  inadmissibilité  des motifs  du  pourvoi  en Cassation.

III  LES DONNEES  STATISTIQUES

                La durée  des  procès  civils et pénaux  est en train de  devenir  un thème  de la plus grande actualité et toujours plus complexe, aussi du point de vue  de la collecte  des  données  et  de  leur élaboration statistique. L'absence de recherches approfondies à cet égard a rendu  indispensable  de procéder,  en l'an  2000;  à  une enquête directe visant  à relever  le  temps  moyen de  définition des  procès  épuisés  moyennant  jugement, et  attaqués en  Cour d'Appel. Ledit relevé  a concerné  exclusivement les différends en matière civile, tandis qu'on ne dispose pas encore de renseignements  sur  la  durée  des  procès  en matière pénale.  Les  principaux  résultats  de  la recherche  sont  reportés  dans  un essai "La  durata  dei procedimenti  civili  in  Italia" (  La  durée  des  procès civils  en Italie) publié et  présenté en Novembre   2000 à  l'occasion  de  la Vème  Conférence  Nationale de  Statistique , et  qui prend en compte  la  période  jusqu'à  juin  1999.

                L'enquête  sur  la  durée  moyenne  des  procès, ainsi  orientée  et qui  a pris son essor  à  partir de  la   justice  civile,  en raison  des  dimensions  qu'est   en train  d'assumer à  son intérieur le problème de la durée des  procès  est  par  ailleurs  destinée à  se transformer dans  le  temps  en un  monitoring permanent,  outil indispensable pour vérifier  l'évolution du phénomène,  en identifier les  tendances   et  les  instruments  opérationnels les  plus appropriés.

                Les données ici reportées  et  l'analyse dont  elles ont fait  l'objet,  qui a  été  conduite par le Bureau des Statistiques  du Ministère de  la  Justice  précisément  aux  fins  du présent rapport ,  prennent  en compte la période 1 janvier - 31 décembre  2000,  et en particulier la durée  moyenne  des procès  définis  par  jugement,  en  permettant une  actualisation  significative des  données  et  une  vérification comparée   des  tendances identifiées au cours  de  la  recherche  précédente  et  déja soumises  à  l'attention du  Comité  des  Ministres.

Sur  le plan  de  la  méthode,   aux  fins  d'une interprétation  correcte des données,  il  est important  de préciser que  l'exigence de surveiller  la  durée  des procès  a  rendu nécessaire  d'introduire  dans  les nouveaux  modèles de relevés  en vigueur  à  partir du 1  janvier   2000,  certaines rubriques spécifiques.  En  particulier,  concernant le secteur civil,  il a été demandé  aux  officiers  judiciaires ( juges  de paix,  tribunaux  et  Cours  d'Appel)  de relever chaque trimestre, avec  les informations  sur  le mouvement  des procès,  aussi le  nombre  de jugements publiés, selon  l'année  d'inscription  du procès.   Ceci a permis de  connaitre  le pourcentage de   procès  définis  selon la période de temps  moyenne où  ils restent en souffrance près  le  Bureau  et  de calculer une  estimation suffisamment représentative de la durée  des procès  épuisés  par  jugement.

On  reporte  ci -de suite  la  distribution  en  pourcentage des  jugements  publiés près  les  bureaux de  premier  et  deuxième degré, selon  l'année  d'inscription  du procès.   A  cet égard,  on  signale qu'ils représentent le  nombre global de  jugements  publiés  en l'an  2000,  indépendamment  de  la matière  du différend.

JUGE  DE PAIX

Pour  les  juges   de  paix ,  les  épuisements  moyennant jugement ne  concernent  que  les procès ordinaires  et  les oppositions aux  sanctions administratives,  et représentent  environ 31,47%  des  définitions  globales.  En excluant  du calcul  les procès spéciaux  et  non contentieux, qui suivent un parcours de procès différent, le pourcentage de  jugements  s'élève  à  60%.

Pour  l'année  2000,  on  a enregistré  l'afflux  de travail  suivant: 

Tableau 1.1.  Mouvement  des procès  civils  près  les  bureaux  du  juge  de paix - année  2000

Si on  analyse la distribution  en pourcentage des jugements par année d'inscription (Tableau  1.2) on  en déduit  que  pas  moins  que  82%  des  procès  s'épuise  au  maximum  en deux  ans.   Ceci  confirme  la  donnée  estimée en  1,47  ans  dans  la  recherche  précédente.

Tableau 1.2. Procès  définis  par  jugement près  les  bureaux  du  juge  de  paix- - année  2000

* La  durée  moyenne   a  été obtenue  moyennant  la  formule [ S(a)*(b)] / tot (a)

**  Les  jugements examinés  ne coïncident pas avec ceux  déclarés dans  le  mouvement  (272.768) à  cause des difficultés  rencontrées  en certains cas  pour repérer l'année  d'inscription  du  procès.

                Pour  calculer  la  durée moyenne  des  procès,  on a  fixé  en correspondance  de chaque classe  la  date  d'inscription au  30  juin;  ainsi  il a  été possible d'évaluer combien   de temps  les  procès  sont  restés  pendants  dans le  Bureau  ( en moyenne) ,  en  supposant   que  cet  intervalle  de temps  soit constant  dans  le  cadre de  la  même classe:  Par  exemple,  compte tenu  des  jugements  publiés  en  l'an  2000,  il  y aura  une période d'inactivité moyenne  (  ou une  durée  moyenne )  de  0,5  ans  pour  les causes  inscrites  en  l'an  2000,  d'1,5 ans  pour celles  inscrites  en  l'an  1999  et ainsi de suite (  Voir colonne  b  Tableau  1.2)1  La  moyenne  de ces durées,  pondérée  avec  les  nombres  de chaque  classe,  donne  la  durée  moyenne globale   de procès  civils  définis  en  l'an  2000.

                On signale  à cet  égard  qu'on a pris en compte,  dans  le  calcul  de la durée moyenne  des  procès, aussi tous  les procès  civils pendants  devant  le  juge de 1ère instance(pretore) et  le conciliateur en date  30 avril 1995,  qui ont  été dévolus par la  loi  479/99 à  la compétence  du juge de paix.  Si on restreint l'analyse aux seuls  procès nouvellement  inscrits,  l'estimation  de  la durée  moyenne baisse  de  1,47 à  1,20.  (Tableau 1.3).

Tableau 1.3. Procès  définis  par  jugement près  les  bureaux  du  juge  de  paix- - année  2000

* La  durée  moyenne   a  été obtenue  moyennant  la  formule [ S(a)*(b)] / tot (a)

TRIBUNAL  ET  SECTIONS  DETACHEES   DE  TRIBUNAL

Pour les tribunaux  et leurs sections détachées,  les épuisements  moyennant jugement  ne représentent que 20,9% de l'écoulement national et concernent les procès en matière de connaissance ordinaire, travail, sécurité sociale,  famille,  agronomie, juridiction volontaire et faillites (instances, concordats préalables, administrations contrôlées  et faillites déclarées.)  Compte tenu du  seul  contentieux ordinaire  ( connaissance ordinaire, agronomie, travail et prévoyance sociale)   qui constitue  environ  33%  des affaires  nationales,  le pourcentage  de  définitions  moyennant  jugements   atteint  43,7%.

En l'an 2000, la situation près  les  Tribunaux  résultait  être la suivante:

Tableau 2.1.  Mouvement  des procès  civils  près  les  bureaux  du tribunal et  les  sections détachées de tribunal - année 2000

*  Par  la  réforme du  juge unique,  l'appel  en matière de  travail a  été dévolu à  la  Cour d'appel;  au tribunal  ces affaires  sont  à épuisement.

En général,  en  l'an 2000,  les procès définis  par jugement   en 3,5  ans,  représentent environ 68% ( Tableau  2.2.)  Comme  on peut  le déduire  du  tableau,  la  plupart  ont  été inscrits  en  1999.

Tableau 2.2. Procès définis par jugement près  les  bureaux du tribunal et des sections détachées  - année  2000

* La  durée  moyenne   a  été obtenue  moyennant  la  formule [ S(a)*(b)] / tot (a)

**  Les  jugements examinés  ne coincident pas avec ceux  déclarés dans  le  mouvement  (631.314) à  cause des difficultés  rencontrées  en certains cas  pour connaître  l'année d'inscription  du  procès.

La  durée  de  3,47 ans  met  en évidence  une  amélioration par rapport  à  celle  dégagée du relevé  précédent  qui fixait  en  4,63 ans 2 la  durée  du procès  au tribunal . Cette amélioration est  à attribuer   au moins à  deux  facteurs:

- le relevé précédent concernait exclusivement  les procès  de tribunal  attaqués en cour  d'appel,  qui s'avèrent généralement plus complexes;

- ce relevé ne tenait pas compte de  l'activité  des ex-tribunaux  de  1ère instance pour  lesquels   les oppositions advenaient au  tribunal.

Par l'introduction du juge unique et la suppression s'ensuivant  des bureaux  du  Pretore ,le Tribunal  a  entièrement absorbé les causes  relevant  de  la  compétence  du Pretore  et  qui   demandaient  en  moyenne  2  ans  pour  leur définition.  En  outre  les  sections détachées, instituées  pour  aider  l'activité du  juge  monocratique,  ont  contribué à alléger et en partie à accélérer  l'activité  du Tribunal.

En ce qui concerne  les Sections provisoires 3  elles ont  acquis,  au cours  de  l'année  2000,  42.042  procès pendants  près les ex- tribunaux du Pretore.  Toutefois le nombre accru  de  juges  honoraires  en service ( passés de  295  en  1998  à  747  unités   en l'an  2000)  a permis  de réduire  les procès pendants  à  418.809,  avec  un écoulement  de  38%  en  un  peu plus  de deux  ans.  

IL s'agit d'une donnée qui en substance est compatible avec l'objectif d'une définition complète  du contentieux  en  5 ans,   fixé  par  la  loi  instituant  les  nouvelles  sections. 

Tableau  2.3.  Procès  pendants près  les  Sections  provisoires    

COUR D'APPEL

Pour la Cour d'appel, les  jugements  sont  le  principal  moyen d'épuisement et  constituent  environ  73% de l'activité de définition.  Donc la durée  moyenne  de  2,65  ans  est spécialement représentative et coïncide avec les  données  acquises   près  les  Bureaux  lors  du relevé précédent.

Tableau 3.1.  Mouvement des procès civils près les bureaux de la cour d'appel en 2000

Tableau 3.2. Procès définis par jugement près les bureaux du tribunal et des sections détachées  - année  2000

* La  durée  moyenne   a  été obtenue  moyennant  la  formule [ S(a)*(b)] / tot (a)

**  Les  jugements examinés  ne coïncident pas avec ceux  déclarés dans  le  mouvement  (36.211) à  cause des difficultés  rencontrées  en certains cas  pour repérer  l'année d'inscription  du  procès.

CONCLUSIONS

En définitive, l'analyse  des données  relatives  aux  jugements  publiés  en  l'an  2000 selon  l'année d'inscription du procès  a  fourni les résultats  suivants:

Tableau  4.1.  Durée moyenne  des  procès  civils  en premier et deuxième degré - année  2000. 

                La distribution en pourcentage des procès définis selon l'année d'inscription est  représentée  dans  le  graphique , dont on déduit  que  la plupart  des procès définis  en  l'an 2000  résultent inscrits  lors  des années  1998-2000 (  ceci est spécialment  évident pour  les juges  de paix) ,  alors  qu'il existe une  quote-part  de  procès,  inférieure à  15%,   qui  date  d'années précédentes  et  qui  tend,  pour cette  raison,  à   accroître  les temps  moyens de définition.  

Sur  la  base de ces données  et  de leur  élaboration  que  nous  venons de reporter, on remarque , en ce qui concerne la  durée  moyenne  des procès civils  définis par  jugement,  une tendance positive en cours,  par  rapport aux  données  précédemment relevées.

IL s'agit d'un résultat à  ne pas  sous -évaluer,  bien  qu'il  ne  représente  qu'une étape dans  le parcours d'approche à  des de résultats  définitifs plus ambitieux , qu'on  vise à  atteindre, et  qui permet  d'apprécier  positivement  les efforts  entrepris  jusqu'ici et les  choix  qui ont été accomplis.

IV  VERIFICATION  DE  L'ETAT  DES  PROCES  PENDANTS

Près les  bureaux concernés  du Ministère de  la  Justice, est  en cours  un  contrôle approfondi  de l'état  des procès  pour lesquels  est  intervenue une décision de constat des  violations  de  l'article  6   de  la  Convention  en raison  d'une durée excessive  du procès,  décision qui  à  ce  jour,  est encore  soumise  à  l'examen  du Comité.

Les  résultats  relatifs  seront  séparément   présentés  à  la connaissance  du Comité.

CONSEIL  D' ETAT

Secrétariat  général

N.  Prot.  2124 /S.G.                                                                                                                           Rome 13.09.2001

                                                                              AU  MINISTERE  DES AFFAIRES  ETRANGERES

-          Service  du  Contentieux Diplomatique et des Traités ( att. Cons.  Barillaro)

-  Direction générale  pour  les  Pays  de  l'Europe

-Bureau IV-

-   A  la  Représentation Permanente d'Italie

STRASBOURG

Objet:  Conseil de l 'Europe - Comité  des  Ministres  -764° Réunion ( 2-3 octobre 2001) Résolution sur  la durée excessive  des procès  juridictionnels  en  Italie

Par rapport  à  la  demande  d'observations  formulée  moyennant  le télexpress 694/RIC/1227 du  17  juillet  2001, de la part de la  Représentation  Permanente d'Italie   près  le  Conseil de l'Europe relativement  au  projet  de  Résolution  concernant  la  justice  italienne, et  notamment  le  manque d'une   sauvegarde   juridictionnelle effective  pour  la longue durée  des procès  on  rappelle, en ce qui concerne  le procès administratif,  les  notes transmises  à  la Représentation  (  n.124  du  26  mai  1998,  n. 328  du  14  décembre  1998,  n.  1086  du  1  avril  2000,  n. 914  et  915  du  11 septembre  2000.

                 A  l'heure  qu'il est,  on  constate  que  se  manifestent les bénéfices  dérivant  de  la  mise  en oeuvre des  mesures d'accélération  prévues  par la  loi  21  juillet  2000,  n.  205  et  du développement  de  l'application  de  l'informatique-

Comme  cela a été relevé  dans  les  deux  notes  du 11 septembre  2000,  la  loi  n.  205/2000  prévoit  des  normes  d'accélération générales,  telles que celles  qui disciplinent: a)  les décisions  en forme  simplifiée  qui  peuvent  être   prises,  soit lorsqu'on  examine  une instance  conservatoire, soit  lorsqu'on aperçoit  un   manque de fondement manifeste  ou une évidente irrecevabilité, inadmissibilité,  non lieu  à  pourvoir  ou  manque  de fondement du recours;  b)  les décisions  sous forme de  décret présidentiel  dans  les  hypothèses  de  desistement  du recours,  cessation  de la matière  du contentieux, extinction , péremption  (art.9),  et  les  nouveaux cas  de  fixation d'office de l'audience  ( art. 1,  alinéa  2;  4,  alinéa  3, 11.).  Cette  loi prévoit en outre  des procédures  abrégées spéciales  en certaines  matières  particulières (  articles  2  et  4);  la  rationalisation  du système est complétée   par  la disposition  selon laquelle,   pour  les  matières  attribuées à  la  juridiction du juge administratif,  ce  dernier  connaît aussi  de toutes  les  questions  relatives à  l'éventuelle indemnisation  du dommage et  aux  autres  droits  patrimoniaux  s'ensuivant  (  art- 7,  alinéas  4  et  5);  cette dernière  disposition  a  un effet  d'accélération évidente,  car  au lieu du double  procès en vigueur lors  du  régime précédent  ( devant  le  juge administratif pour la demande d'annulation de l'acte administratif, devant le juge civil pour l'indemnisation du dommage),  on  prévoit  un seul procès  devant  le  juge  administratif-

La  loi n. 205  prévoit  aussi un renforcement  des  effectifs de la magistrature (60 magistrats  des  tribunaux administratifs et  13  magistrats  du  Conseil  d'Etat  pour environ  16%  des  effectifs  actuels)   et  du personnel  administratif  (  40  unités, à  savoir  environ  5%  des effectifs).

En conséquence  donc  de  la première application de  la  loi  n.  205,  du développement  de l'utilisation de  l'informatique,  la  situation  du système  de   la justice  administrative  s'apprête à devenir  l'objet  d'une  amélioration  radicale .

Pour ce  qui est  du  Conseil d'Etat,  il y a désormais cinq ans  que  les  recours juridictionnels définis  sont  égaux comme nombre  à  ceux qui  sont parvenus (environ  11.000);  tandis  qu'en  ce  qui concerne  les  recours  extraordinaires,  qui  représentent  un moyen  de  recours  alternatif au  recours  juridictionnel,  il  n'y a  pas d'affaires  en souffrance  et  la  décision est  rendue  dans  un  délai  moyen  de trois  mois.

Concernant  les Tribunaux  administratifs régionaux  dans  les  six premiers mois de  2001,  14  d'entre  eux  ont  défini  plus de  recours  que  ceux qui leur sont  parvenus,  et  deux  Tribunaux  administratifs régionaux,  parmi  ces   14,  ont  réussi  à  définir  le double  du nombre  par  rapport  aux  recours  introduits  (  aperçu statistique  joint  en annexe). Même  si dans  l'ensemble les recours qui sont  parvenus  aux Tribunaux  administratifs régionaux, (41.866)  dans  cette  période  sont  plus  nombreux  par  rapport  à  ceux  définis  ( 36.189) , la  donnée,  comparée   avec  les  résultats  du passé,  est  tout à  fait  positive (en  toute  l'année  1993,  sur 101.714  recours  parvenus  aux  T.A.R. ,  36.715  ont  été  définis,  en  1994  sur   106.100,  39.247-  en  1995,  sur  96.350,  39.081-  et  en  1996,   sur  92.970,  42.685).

                La  productivité  a  donc  redoublé  par rapport  à  celle  des années  '90.   Ceci  a  été  dû à  l'engagement  des  magistrats, du personnel  administratif,  des représentations  syndicales,   tous pleinement  conscients  que  la  fonction  est  service.

                Comme  nous  l'avons  signalé,  l'informatique  et  les  outils  accélérateurs  offerts  par  la  loi  n.  205/ 2000,  ont considérablement  contribué  à  ce résultat.

                Aussi  bien  de  l'une  que  des  autres,   de considérables  avantages peuvent en dériver pour  la productivité.

                Concernant l'informatisation que, on attend  pour  la  fin de  l'année l'issue  de  l'adjudication  et  la mise en oeuvre  du nouveau  système  informatique de la justice  administrative  (  écritoire  du  magistrat) ,  qui vise à  fournir  au magistrat   lors  de  l'étude  du dossier  et  la  rédaction  du  jugement,  le  maximum  d'aide qu'il est  possible  d'obtenir de  la part  de  l'univers  de  l'informatique 

En ce  qui concerne la  loi  n.  205, il  n'a  pas encore  été  procédé au  renforcement des effectifs de  magistrats  ( 73  unités)  et  du personnel  administratif  (  40  unités),  prévu  par  l'art. 14,  à  cause du  temps  physiologique  requis  pour  la  mise en  place  des  concours .  En  outre, en maints  bureaux judiciaires  il  n'a  pas  encore  été possible d'utiliser de façon  complète  les instruments  d'accélération,  comme  les  décrets  décisoires, la  définition  du procès sur  le fond en instance  de  décision relativement à l'instance  conservatoire,  et  la  décision   en forme  simplifiée.

                Les  progrès  jusqu'ici obtenus  font  raisonnablement  retenir  que d'ici  2002,  avec la  mise  en oeuvre  effective du renforcement  des  effectifs, l'entière  utilisation  des  outils  accélérateurs prévus  par la  loi  n.  205  du  21  juillet  2000 et  le  développement  du  système informatique ,  le  nombre des recours  définis sera  supérieur  à  celui   des recours  parvenus dans  l'ensemble,  et  la  durée  moyenne   du procès  administratif  diminuera  considérablement.

                On rappelle  en  tout  cas  que  les  cas  de violation  constatée  de  la  Convention  de la part  de  l'Italie, en raison de la  durée  excessive  des  procès  administratifs  ne  sont  pas  nombreux   et que  les verdicts  de condamnation vis-à-vis  de  l'Italie  pour  cette  raison  sont limités,  après  l'institution de  la  nouvelle  Cour  européenne.

Il  y  a lieu aussi de souligner que  la  crise du système  de  la  justice  administrative  est en  phase  d'être réglée, sans  qu'aient par  ailleurs été amoindris   les traits  positifs  du  système,  tels  que  l'ampleur des  situations  qui  ont  bénéficié  d'une  protection  judiciaire,  le  coût  tout à  fait  réduit de  l'accès  à  la  juridiction,  la  possibilité généralisée d'attaquer les  jugements  de  premier  degré, et d'introduire des recours  en  vue  de  l'exécution  de  la  chose  jugée;   ces  caractéristiques  assurent  un  niveau  élevé  de  protection  et  produisent  à  la  fois une  grande diffusion   du contentieux ,  qui a  été  la  cause  principale  de  la  longue  durée des procès  devant  la  juridiction  administrative.

LE  SECRETAIRE GENERAL

Période  de temps comprise  entre  le  1.1.2001  et  le  30.6.2001