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DISEGNO DI LEGGE
APPROVATO DAL SENATO DELLA REPUBBLICA
il
15 ottobre 2002 (v. stampato Senato n. 1713)
presentato dal presidente del consiglio dei ministri
(BERLUSCONI)
e
dal ministro della giustizia
(CASTELLI)
di
concerto con il ministro dell'economia e delle
finanze
(TREMONTI)
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11
settembre 2002, n. 201, recante misure urgenti per
razionalizzare l'amministrazione della giustizia
Trasmesso dal Presidente del Senato della Repubblica
il
17 ottobre 2002
XIV LEGISLATURA
Resoconto
stenografico dell'Assemblea
Seduta n. 217 di martedì 5
novembre 2002
INDICE
Disegno di
legge di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 201 del
2002: Amministrazione della giustizia (approvato dal Senato)
(A.C. 3290) (Discussione) .
Resoconto
stenografico dell'Assemblea
Pag. 1
...
Discussione
del disegno di legge: S. 1713 - Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 11 settembre 2002, n. 201, recante misure urgenti per
razionalizzare l'amministrazione della giustizia (approvato dal Senato)
(3290).
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca
la discussione del disegno di legge, già approvato dal Senato:
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 11 settembre
2002, n. 201, recante misure urgenti per razionalizzare
l'amministrazione della giustizia.
(Discussione sulle linee generali - A.C. 3290)
PRESIDENTE. Dichiaro aperta la
discussione sulle linee generali.
omissis
Avverto che la II Commissione
(Giustizia) si intende autorizzata a riferire oralmente.
Il relatore, onorevole Falanga, ha facoltà di svolgere la relazione.
CIRO FALANGA, Relatore.
Signor Presidente, il decreto-legge in esame, già approvato dal Senato
il 15 ottobre scorso, mira a porre rimedio ad alcune particolari
questioni accomunate dalla circostanza di rientrare nell'ambito di
materie di competenza del Ministero della giustizia.
Pag. 2
In particolare, il capo I (articoli
da 1 a 3-bis) interviene sulla legge 24 marzo 2001, n. 89 (la
cosiddetta legge Pinto), in materia di equa riparazione per violazione
del termine ragionevole del processo; omissis ….
Nel corso dell'esame in
Commissione sono stati formulati rilievi critici sulle disposizioni del
capo I relative all'accordo transattivo in materia di equa riparazione
dei danni conseguenti alla violazione del diritto ad ottenere una
decisione giudiziaria nel «termine ragionevole», che hanno portato poi
la Commissione a presentare emendamenti soppressivi dell'intero capo I
(e quindi degli articoli da 1 a 3-bis).
In sostanza, i dubbi sul testo del decreto-legge non hanno riguardato il
merito della scelta del Governo di prevedere una fase precontenziosa
necessaria della controversia tra lo Stato e l'interessato, quanto
piuttosto la disciplina che in concreto è stata definita per
regolamentare tale fase. In effetti, la finalità che ha portato il
Governo a prevedere l'accordo transattivo è pienamente condivisibile.
Esso, infatti, è stato previsto al fine di ridurre il carico dei
contenziosi in materia di equa riparazione e di accelerare la
risoluzione delle controversie in oggetto. In sostanza, presso le sedi
delle corti d'appello in cui sono pendenti procedimenti per equa
riparazione si sta verificando un ritardo nelle decisioni tale da far
configurare un'ipotesi di violazione dell'articolo 111 della
Costituzione, con particolare riferimento alla ragionevole durata del
processo anche in questi stessi procedimenti.
Vi sono stati, però, dubbi che hanno riguardato l'intervento
all'Avvocatura dello Stato in questa fase che si può definire
precontenziosa. In sostanza, l'Avvocatura dello Stato avrebbe dovuto
curare tutta la fase relativa all'accordo transattivo con oneri
sicuramente tali da far supporre che vi sarebbero state grandi
disfunzioni.
Infatti, competente per l'esame dell'accordo transattivo (anche sotto
questo profilo sono state rivelate dalla Commissione difficoltà di
attuazione del provvedimento) sarebbe stato l'ufficio dell'Avvocatura
dello Stato del distretto di corte d'appello territorialmente competente
in relazione al procedimento nel cui ambito si è verificato il
pregiudizio.
Invece, l'ufficio giudiziario al quale sarebbe spettata la competenza
relativa al giudizio di equa riparazione sarebbe stata individuata in
base alle regole previste dall'articolo 11 del codice di procedura
penale per i procedimenti riguardanti i reati commessi dai magistrati di
un determinato ufficio giudiziario.
Tali perplessità hanno indotto la Commissione a presentare emendamenti
sostanzialmente soppressivi di tutto il capo I del provvedimento.
omissis
Pag. 5
GIUSEPPE FANFANI. Omissis
D'altra parte, è difficile
immaginare in termini positivi un decreto-legge nel quale si mischiano i
problemi relativi all'equa riparazione per violazione del principio di
ragionevole durata del processo con i problemi relativi alla nomina dei
giudici di pace, senza affrontarne i problemi ben più gravi della loro
qualità in sede di selezione e della funzionalità del sistema.
Omissis
Prendiamo atto che il Governo,
attraverso gli emendamenti soppressivi, ha inteso ritirare la parte del
testo di legge in cui si modifica la normativa sull'equa riparazione del
danno per violazione del principio di ragionevole durata; d'altra
parte, questo problema esiste ed era stato correttamente affrontato,
seppure con i limiti e con i difetti sistematici di cui abbiamo già
riferito. Tale problema esiste perché vi è la necessità di rendere
efficace e celere l'intera procedura, anche attraverso una sistematica
di filtri, quale quella che era stata ipotizzata, rendendola peraltro
più snella e meno vincolata ad una burocrazia che credo ne impedirebbe
il funzionamento. Poi, vi è la necessità di garantire anche
l'effettività del risarcimento nei confronti di coloro che, in maniera
non strumentale, oppongono alla pubblica amministrazione un danno
sofferto a causa dell'eccessiva lunghezza di un procedimento.
Queste sono le critiche di fondo che noi riteniamo debbano essere
prospettate nell'analisi del decreto-legge oggi al nostro esame,
critiche che, peraltro, vorremmo approfondire in relazione ai singoli
aspetti dei quali il provvedimento si compone, cominciando dai giudici
di pace.
omissis
Pag. 7
FRANCESCO BONITO. Omissis
Signor Presidente, stiamo discutendo
in via generale l'atto Camera n. 3290 e cioè la conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 11 settembre 2002, n. 201, recante
misure urgenti per razionalizzare l'amministrazione della giustizia.
Pag. 8
Procediamo con ordine, signor
Presidente. Della pomposità della rubrica già ho detto e non ci ritorno,
ma qualche considerazione deve essere espressa con riferimento ai tempi
e alle modalità di lavoro circa la conversione del suddetto
decreto-legge. Il decreto-legge è stato dapprima presentato in
Commissione e su di esso abbiamo discusso. Poi, la settimana successiva,
alla ripresa del nostro lavoro, abbiamo scoperto che il Governo aveva
ritirato il provvedimento, che non era più alla nostra attenzione e che
non dovevamo più preoccuparcene.
Improvvisamente si è registrato un nuovo cambio di direzione: il
decreto-legge torna all'attenzione della Commissione e del Parlamento e
se ne inserisce l'esame nell'ambito dei lavori che stiamo svolgendo per
l'approvazione del disegno di legge finanziaria.
Pensavamo che, rispetto a questo faticoso iter parlamentare, si fosse
addivenuti ad una conclusione, ma così non è stato.
Pag. 9
Ieri sera è stato preannunciato,
poche ore prima della discussione sulle linee generali, che del testo
del decreto-legge alcune disposizioni venivano mantenute, mentre altre
venivano cassate. Così è stata cassata la parte iniziale relativa ad
un intervento riguardante la cosiddetta legge Pinto.
Per la verità, ad una prima lettura ci è sembrato che questa fosse la
cosa che più stesse a cuore al Governo: si trattava della parte più
articolata, lunga, e che conteneva, anche nella relazione, le
motivazioni più importanti sotto il profilo dell'urgenza. In sede di
Commissione esprimemmo qualche nostra riflessione; non facemmo mancare
qualche contributo in termini di idee, ma soprattutto esprimemmo una
nostra perplessità circa la farraginosità della procedura e del
procedimento che veniva assunto. Oggi questa parte viene (in)cassata
interamente; probabilmente è giusto che sia così. Non rimpiangiamo
quindi in modo particolare questa decisione del Governo che torna così a
sottolineare il nostro discorso di fondo: probabilmente ed evidentemente
non era questa una materia che rivestiva particolare urgenza e, in ogni
caso, non era questa la materia in grado di giustificare quella deroga
profonda - che pertanto va utilizzata, come dicono i causidici, cum
grano salis, ovvero con molto equilibrio - alla potestà legislativa
in capo al Parlamento. Se il Governo deve «anticipare» un testo di
legge, tutto questo deve fare nella ricorrenza rigorosa dei requisiti e
delle condizioni descritte in modo chiarissimo dalla nostra Carta
costituzionale. Probabilmente questa integrazione della legge Pinto, che
comunque sta creando problemi, non rientrava in quelle materie
caratterizzate dall'urgenza, in relazione alle quali giustificato era il
ricorso allo strumento del decreto-legge. Probabilmente anche la
disciplina che allora veniva proposta e che, come ho ricordato, è stata
espunta dal provvedimento, non trovava - ma capita spesso a questo
ministro -, il consenso e l'accordo degli operatori del diritto, in
particolare di coloro che in maniera diretta avrebbero dovuto applicare
quella legge, ovvero l'Avvocatura dello Stato.
Il nostro ministro è riuscito per la verità a far scioperare tutto il
mondo della giustizia. Un grande risultato lo ha raggiunto: ha messo
tutti d'accordo nel disaccordo nei confronti della sua politica della
giustizia. Hanno scioperato i magistrati, gli avvocati, gli
amministrativi. Probabilmente con questo decreto-legge avrebbe convinto
anche l'Avvocatura dello Stato a scioperare. Il risultato è, a mio
avviso, storico, avendo messo tutti d'accordo.
omissis
Pag. 11
Resoconto
stenografico dell'Assemblea
Seduta n. 217 del 5/11/2002
Si riprende
la discussione.
(Ripresa
discussione sulle linee generali - A.C. 3290)
omissis
SERGIO COLA. Signor Presidente,
intervengo brevemente senza, tuttavia, trascurare alcuni rilievi sugli
interventi degli onorevoli Bonito e Fanfani.
Pag. 12
Desidero anche dire che, alla fine
della scorsa legislatura, nel marzo del 2001, abbiamo approvato la
famosa legge Pinto, sulla quale vi fu, da parte di taluno (anche da
parte di chi vi sta parlando), una netta critica, soprattutto perché si
riteneva che tale legge potesse vieppiù intasare una giustizia civile
già ingolfata nel massimo grado. Purtroppo, le nostre sollecitazioni non
furono assolutamente raccolte e, ispirato da una demagogia portata a
livello parossistico (attesa l'imminenza delle elezioni politiche), il
Governo dell'Ulivo andò avanti e la legge fu approvata.
Gli effetti devastanti di tale approvazione si sono immediatamente
appalesati in tutta la loro ampiezza e la crisi della giustizia,
soprattutto di quella civile, è aumentata a dismisura. Sarebbe stato più
opportuno, forse, lasciare alla Corte europea dei diritti dell'uomo la
condanna per il ritardo nella definizione dei processi e, poi, dar
seguito, in modo più limitato, ai conseguenti processi civili in Italia.
La legge Pinto, invece, ha finito per intasare ancora di più la
giustizia civile, per una scelta che ritengo di carattere demagogico.
Cosa avrebbe dovuto fare il Governo? Proprio a fronte di una
giustizia, civile e penale, che dà continuamente motivi di doglianza, di
dolore e di riflessione, e proprio per gli effetti prodotti dal citato
provvedimento, il Governo ha ritenuto opportuno apportare a questo
alcune modifiche. Le abbiamo esaminate tutti insieme e proprio la
maggioranza ha ritenuto, nella più perfetta obiettività, che le
soluzioni individuate, non adeguate, avrebbero reso la vita impossibile
ad un importante settore della giustizia e delle istituzioni, quello
dell'Avvocatura dello Stato.
Di conseguenza, all'unanimità ed in maniera trasversale, abbiamo
ritenuto opportuno rivedere il provvedimento. In ciò non v'è nulla di
strano. Attendiamo proposte dall'Ulivo che tendano a modificare la
situazione attuale con riferimento alla legge Pinto. Finora, però, come
al solito, proposte non ne sono venute. Il Governo ha fatto un tentativo
che, in un certo senso, non è stato superato dalla stessa maggioranza,
la quale ha sollevato alcuni rilievi. Non si può non apprezzare il
tentativo del Governo, mentre non sono altrettanto apprezzabili le
posizioni di coloro che criticano conseguenze da loro stessi determinate
mediante il varo, molto superficiale, di una legge che poteva avere
tempi più lunghi di approvazione.
Omissis
Infine, l'ultima nota del provvedimento è quella relativa
all'ampliamento dei termini di indagine preliminare portati da cinque a
sei anni per determinati delitti
Pag. 13
commessi prima dell'entrata in
vigore del nuovo codice di procedura penale. Questo provvedimento è in
linea con quanto fatto in precedenza (e quanto fatto in precedenza trovò
il consenso di tutte le forze politiche). Allora, io non mi
scandalizzerei assolutamente di una rivisitazione di questo
provvedimento, che trovò il consenso di tutti; non mi scandalizzerei,
anzi apprezzerei il Governo che, nel caso che esaminiamo, ha
riconosciuto che la soluzione del capo 1, quella relativa alla legge
Pinto, non è soddisfacente; mostrerei ampio apprezzamento per una
presa di posizione, per una presa di coscienza che recepisse non solo i
rilievi dell'opposizione, ma anche quelli della maggioranza. È per
queste ragioni che noi, in tutta sincerità, dopo avere esposto in modo
rapido queste osservazioni, riteniamo che questo provvedimento sia
meritevole dell'approvazione del Parlamento.
PRESIDENTE. Non vi sono altri
iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee
generali.
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