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PARLAMENTO EUROPEO DELL’UNIONE EUROPEA. 20 aprile 2004 . Relazione Johanna L.A. Boogerd-Quaak (A5-0230/2004) - Libertà di espressione e di informazione sui rischi di violazione, nell'Unione Europea e soprattutto in Italia, della libertà di espressione e di informazione (articolo 11, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali) |
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RELAZIONE
– visti gli articoli 48 e 163 del suo regolamento, – visti la relazione della commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni e i pareri della commissione giuridica e per il mercato interno, della commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione, i mezzi d'informazione e lo sport e della commissione per gli affari costituzionali (A5‑0230/2004), Diritto alla libertà di espressione e di informazione - diritto a mezzi di informazione liberi e pluralistici A. considerando che la libertà e il pluralismo dei mezzi di comunicazione costituiscono un requisito essenziale per il pieno rispetto del diritto alla libertà di espressione e di informazione, e che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo sancisce l'obbligo per gli Stati di tutelare il pluralismo dei mezzi di comunicazione e, se del caso, adottare misure atte ad assicurarlo, B. considerando che "il pluralismo politico risponde, nell'interesse della democrazia, all'esigenza che nei mezzi di comunicazione trovi espressione un ventaglio di opinioni e posizioni politiche. La democrazia sarebbe minacciata qualora una singola voce, avente il potere di diffondere un unico punto di vista, divenisse troppo dominante", e che "il pluralismo culturale risponde all'esigenza che nei mezzi di comunicazione trovi espressione una varietà di culture, rispecchiante la molteplicità in seno alla società. La diversità culturale e la coesione sociale possono essere minacciate qualora nei mezzi di comunicazione non venissero riflessi le culture e i valori di tutti i raggruppamenti in seno alla società (ad esempio quelli che condividono una lingua, una razza o una fede particolari)",(13) Gillian Doyle (2003), Media Ownership: the economics and politics of concentration in te UK and European media. London, Sage. pag. 12.
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C. considerando che il pluralismo politico e culturale nei mezzi di comunicazione presuppone che un ampio ventaglio di opinioni, teorie e posizioni politiche possa esprimersi anche nel mondo della cultura, delle arti, dell'università e della scuola, D. considerando che la libertà e il pluralismo dei mezzi di comunicazione rafforzano il principio di democrazia su cui si fonda l'Unione (articolo 6 del trattato sull'Unione europea) e costituiscono un elemento essenziale nell'Unione europea, ove i cittadini godono del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali ed europee in uno Stato membro di cui non detengono la cittadinanza, E. considerando che a norma dell'articolo 151, paragrafo 4 del TCE la Comunità europea deve tener conto, nelle sue attività, del rispetto e della promozione della diversità delle sue culture, F. considerando che la tutela dei diritti umani è divenuta un obiettivo prioritario dell'Unione europea mediante gli articoli 6 e 7 del trattato UE, l'adozione della Carta dei diritti fondamentali, l'approvazione dei criteri di Copenaghen per i paesi candidati all'adesione, il rafforzamento delle disposizioni sulla cittadinanza europea, lo sviluppo di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, la promozione della trasparenza e della privacy e la prevenzione della discriminazione, e che l'articolo II-11, paragrafo 2 del progetto di Costituzione elaborato dalla Convenzione europea prevede l'inclusione della Carta dei diritti fondamentali nella Costituzione dell'Unione europea, G. considerando che nel suo progetto di Costituzione, all'articolo I-2, la Convenzione europea designa il pluralismo quale valore fondamentale dell'Unione europea e che all'articolo I-3, paragrafo 3 sancisce la tutela della diversità culturale quale obiettivo dell'Unione europea, 1. ritiene che laddove gli Stati membri, per impossibilità o mancanza di volontà, non adottino misure adeguate, l'UE ha l'obbligo politico, morale e giuridico di garantire, negli ambiti di sua competenza, il rispetto dei diritti dei suoi cittadini a mezzi di informazione liberi e pluralistici, in particolare per il fatto che le giurisdizioni comunitarie non sono adite dai singoli individui in caso di assenza di pluralismo nei media; 2. si rammarica per l'attuale frammentazione del quadro normativo dell'UE per quanto concerne i mezzi di comunicazione e sottolinea che l'Unione europea dovrebbe utilizzare le sue competenze (rispetto alle politiche in materia di audiovisivi, concorrenza, telecomunicazioni, aiuti di Stato, obblighi di servizio pubblico, diritti dei cittadini) per definire le condizioni minime che gli Stati membri sono tenuti a rispettare per assicurare un livello adeguato di pluralismo; Politica in materia di audiovisivi (e mezzi di comunicazione) 3. rileva che quelli degli audiovisivi e dei media sono settori centrali per la crescita economica e la realizzazione dell'agenda di Lisbona, ma che la concentrazione di proprietà, spesso di natura transnazionale, e le restrizioni all'accesso al mercato limitano il potenziale dell'industria europea e che pertanto la tutela del pluralismo dei mezzi di comunicazione è essenziale per lo sviluppo armonioso dei settori audiovisivo e mediatico, anche se i mercati più piccoli e specifici possono non disporre della base economica per sostenere più di un attore; 4. ribadisce la validità dei principi su cui si fonda la direttiva 89/552/CE “TV senza frontiere”, tra cui la libera circolazione delle trasmissioni televisive europee, il libero accesso agli avvenimenti importanti, la promozione di opere europee indipendenti e recentemente prodotte, la protezione dei minori e dell’ordine pubblico, la tutela dei consumatori attraverso la riconoscibilità e la trasparenza della pubblicità, nonché il diritto di replica, che costituiscono i pilastri fondamentali per garantire la libertà di espressione e d’informazione; 5. sottolinea che i servizi di trasmissione radiofonica e televisiva sono complessi e in continua evoluzione e che negli Stati membri la loro organizzazione varia a seconda delle tradizioni culturali e delle condizioni geografiche; 6. sottolinea che la nozione di mezzi di comunicazione è ora soggetta a ridefinizione per effetto della convergenza, dell'interoperabilità e della globalizzazione; ritiene tuttavia che la convergenza tecnologica e l'aumento dell'offerta per via internet, digitale, satellite, cavo e mediante altri mezzi non dovrebbe tradursi in una "convergenza" di contenuti; ritiene che la scelta dei consumatori e il pluralismo dei contenuti costituiscano un fattore chiave, ancor più del pluralismo a livello di proprietà o offerta; 7. rileva che i mezzi di comunicazione digitali non garantiranno automaticamente una scelta più ampia, in quanto le stesse imprese mediali che già dominano i mercati nazionali e globali dei media controllano anche i portali di contenuto dominanti su Internet e dal momento che la promozione dell'alfabetismo digitale e tecnico sono questioni strategiche per lo sviluppo di un pluralismo dei media sostenibile, ed esprime preoccupazione per la chiusura di frequenze analogiche in alcune parti dell'Unione; 8. richiama nuovamente l'attenzione sul fatto che nelle regolamentazioni europee relative al settore audiovisivo non si tiene adeguatamente conto della trasmissione di contenuti uguali o simili mediante diversi canali di trasmissione e che, di conseguenza, i servizi della società dell'informazione, ad eccezione della televisione e della radio, sono soggetti, indipendentemente dal loro contenuto, alle norme della direttiva eCommerce (direttiva 2000/31/CE); 9. sollecita pertanto nuovamente una profonda revisione dell'attuale contesto giuridico ai fini di un pacchetto quadro per i contenuti audiovisivi, che preveda diversi livelli di regolamentazione a seconda dell'importanza dei contenuti in termini di formazione dell'opinione, fermo restando il carattere di direttiva con norme minime; 10. rileva il ruolo dei mezzi di comunicazione locali e regionali nel promuovere il pluralismo delle fonti di informazione e nel tutelare la diversità linguistica e culturale e lo specifico compito che incombe al servizio pubblico in questo settore allorché i mezzi di comunicazione commerciali non possono esercitare questo ruolo per motivi economici (dimensioni troppo limitate dei mercati); 11. deplora che la tutela del pluralismo non sia più contemplata tra le priorità delle comunicazioni strategiche della Commissione relative al settore audiovisivo, né figuri tra le questioni da trattare in sede di revisione della direttiva sulla televisione senza frontiere; 12. riconosce che la varietà di modelli di regolamentazione dei mercati dei media sviluppati dagli Stati membri riflette le diverse esigenze politiche, culturali e sociali, ma esprime tuttavia preoccupazione per il fatto che una forte divergenza negli approcci possa creare ostacoli alla libera offerta di servizi audivisivi e mediali nell'UE; 13. si rammarica che il comitato di contatto istituito in virtù della direttiva sulla televisione senza frontiere sia prevalentemente composto da rappresentanti dei ministeri dei governi nazionali e non da membri di autorità indipendenti di regolamentazione dei media; 14. accoglie con favore l'istituzione in alcuni Stati membri di un'autorità incaricata di monitorare la proprietà dei mezzi di informazione e dotata di poteri di iniziativa investigativa; sottolinea che tali autorità dovrebbero anche monitorare l'effettivo rispetto delle leggi, l'accesso equo ai media dei diversi attori sociali, culturali e politici e l'obiettività e correttezza dell'informazione fornita; 15. rileva che la diversificazione nella proprietà dei media e la concorrenza tra operatori non sono sufficienti ad assicurare il pluralismo dei contenuti dei media e che l'aumento del ricorso ad agenzie stampa si traduce in un'uniformità di titoli e contenuti; 16. ritiene che il pluralismo nell'UE sia minacciato dal controllo esercitato sui media da parte di organismi o responsabili politici e da certe organizzazioni commerciali, quali le agenzie pubblicitarie, e che, come principio generale, i governi nazionali, regionali o locali non dovrebbero abusare della loro posizione influenzando i media, e inoltre che andrebbero previste salvaguardie ancora più rigorose laddove un membro del governo abbia interessi specifici nei mezzi di comunicazione; 17. rammenta che il Libro verde esaminava disposizioni possibili per prevenire tali conflitti di interessi, tra cui norme per escludere taluni soggetti dal ruolo di operatore nel settore dei media e norme riguardanti la cessione della partecipazione o modifiche in seno all'entità preposta al controllo dell'operatore del settore dei mezzi di informazione; 18. ritiene che nei riguardi del pubblico il principio del pluralismo possa e debba realizzarsi all’interno di ogni singola emittente, col debito rispetto per l’indipendenza e la professionalità dei collaboratori e degli opinionisti; ribadisce per questo l’importanza di statuti editoriali che prevengano l’ingerenza dei proprietari o degli azionisti, ovvero di organi esterni, come i governi, nel contenuto dell'informazione; 19. accoglie con favore l'imminente studio della Commissione sull'impatto delle misure di controllo sui mercati pubblicitari televisivi ma continua a dichiararsi preoccupato per la relazione tra pubblicità e pluralismo nei media, in quanto grandi compagnie operanti nel settore di mezzi di comunicazione godono del vantaggio di ottenere più pubblicità; 20. sottolinea espressamente che i servizi culturali e audiovisivi non rappresentano prestazioni di servizi nel senso tradizionale e non possono pertanto nemmeno costituire oggetto di specifici negoziati di liberalizzazione nell'ambito degli accordi commerciali internazionali, ad esempio nell'ambito GATS; 21. accoglie con favore la proposta della Convenzione europea all'articolo III-217 del suo progetto di Costituzione sull'adozione di decisioni nell'ambito della negoziazione e della conclusione di accordi nel settore del commercio dei servizi culturali e audiovisivi; Servizio pubblico radiotelevisivo 22. prende atto dei cambiamenti fondamentali intervenuti negli ultimi vent'anni nell'ambito in cui operano i servizi radiotelevisivi pubblici, dovuti alla concorrenza da parte di mezzi di comunicazione internazionali e commerciali e a sviluppi tecnologici; 23. osserva che per promuovere la diversità culturale nell'era digitale è importante che i contenuti del servizio radiotelevisivo pubblico raggiungano il pubblico attraverso il massimo numero possibile di reti e sistemi di distribuzione; ritiene pertanto fondamentale che le emittenti radiotelevisive di servizio pubblico sviluppino nuovi servizi mediali; osserva inoltre che il protocollo di Amsterdam attribuisce agli Stati membri la competenza di definire la missione del servizio pubblico di radiodiffusione e che la comunicazione della Commissione del 15 novembre 2001 sull'applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione afferma che "la funzione di servizio pubblico può includere taluni servizi che non sono "programmi" nel senso tradizionale del termine, ad esempio servizi di informazione on-line, qualora siano volti a soddisfare - tenendo anche conto dello sviluppo e della diversificazione delle attività nell'era digitale - le stesse esigenze democratiche, sociali e culturali della società"; 24. sottolinea pertanto che il concetto di servizio radiotelevisivo pubblico è in evoluzione nella società convergente dell'informazione; rileva che in aggiunta alle emissioni radiotelevisive tradizionali lo sviluppo di nuovi servizi mediali sta divenendo sempre più importante ai fini dell'adempimento del mandato di garantire il pluralismo dei contenuti; 25. evidenzia l'importanza del pluralismo dei media nella promozione della diversità culturale, sociale e politica e rileva, in particolare, il dovere dei servizi radiotelevisivi pubblici di fornire ai cittadini un servizio di particolare qualità, garantendo l'accesso ad informazioni, cultura e contenuti di natura diversificata in modo corretto, obiettivo, neutrale e affidabile per garantire credibilità, pluralismo, identità, partecipazione e innovazione culturale, come peraltro sancito dal protocollo sul sistema radiotelevisivo pubblico negli Stati membri allegato al trattato di Amsterdam; 26. sottolinea la necessità di assicurare che in tutti gli Stati membri dell'UE l'operatore pubblico sia del tutto indipendente e non soggetto a ingerenze, di modo che i fondi pubblici non siano utilizzati per mantenere al potere il governo in carica o per limitare le critiche mosse nei suoi riguardi, e che, nel caso di ingerenze da parte del governo nazionale, possa essere presentato ricorso dinanzi a un tribunale o a un arbitro indipendente; 27. constata che, sebbene la comunicazione della Commissione e la sentenza Altmark forniscano criteri di compatibilità per il finanziamento pubblico del servizio radiotelevisivo pubblico, esse non richiedono che gli Stati membri assicurino finanziamenti adeguati ai servizi radiotelevisivi pubblici; ritiene al riguardo che l'obbligo imposto ai cittadini di pagare un canone per sostenere il servizio radiotelevisivo pubblico abbia senso solamente se questo svolge nei confronti dei cittadini un ruolo specifico di informazione corretta, oggettiva, completa, diversificata e di alta qualità sui temi sociali, politici, culturali e istituzionali; nota con preoccupazione che, al contrario, la tendenza è quella di un deterioramento nella qualità e nei contenuti, e che di conseguenza il pagamento del canone al servizio pubblico rischia di trasformarsi in una mera distorsione del mercato a causa del vantaggio competitivo acquisito dal servizio radiotelevisivo pubblico rispetto ai mezzi di comunicazione commerciali, a sostanziale somiglianza di contenuti e qualità dell'informazione; 28. prende atto dell'indagine della Commissione europea condotta nell'ambito del finanziamento concesso dallo Stato olandese al servizio radiotelevisivo pubblico, volta a determinare se sono stati erogati più finanziamenti del necessario a favore del servizio pubblico e se i beneficiari dei fondi pubblici hanno utilizzato l'eccedenza per sovvenzioni incrociate a favore delle proprie attività commerciali esulanti dal servizio pubblico; prende inoltre atto delle precedenti indagini condotte nell'ambito del finanziamento del servizio radiotelevisivo pubblico in Italia, Spagna e Danimarca; 29. accoglie con favore l'applicazione, in alcuni Stati membri, di norme che obbligano gli operatori via cavo a diffondere canali pubblici e che riservano agli operatori del servizio radiotelevisivo pubblico una quota di capacità di trasmissione digitale; Mezzi di comunicazione commerciali 30. accoglie con favore il contributo apportato dai media commerciali all'innovazione, alla crescita economica e al pluralismo, ma rileva che l'aumento di concentrazione dei media, incluse le multinazionali multimediali e la proprietà transfrontaliera, minaccia il pluralismo dei mezzi di comunicazione; 31. rileva che, sebbene la Commissione, nel regolamento comunitario sulle concentrazioni, prenda in esame le concentrazioni più significative, essa non studia specificamente l'effetto delle concentrazioni sul pluralismo, e rileva altresì che le concentrazioni autorizzate possono ancora essere esaminate e bloccate dagli Stati membri per motivi di pluralismo; 32. ritiene che anche concentrazioni di entità media nel settore dei mezzi di comunicazione possano avere effetti significativi sul pluralismo e che le concentrazioni in tale campo dovrebbero essere sistematicamente soggette ad esame per quanto riguarda gli effetti sul pluralismo da parte di un'autorità nel campo della concorrenza o di un'autorità separata, come suggerito dall'OCSE, senza compromettere la libertà giornalistica ed editoriale con un intervento governativo o regolamentare; 33. constata la diversità di metodi volti a determinare il livello di concentrazione orizzontale dei media (quota di audience, quota di detentori di licenze, quota di introiti/limitazione delle frequenze e quota di capitale/diffusione radiotelevisiva), nonché il livello di concentrazione verticale e "diagonale o incrociata"; 34. esprime la propria preoccupazione per il fatto che in alcuni Stati membri vi sono gestori che, mediante sistemi proprietari, hanno già il controllo esclusivo sull'accesso alle loro offerte e agli spettatori (creazione di strozzature o "bottleneck") ed escludono pertanto altri gestori o utenti ("gate-keeper position"); 35. sottolinea che, ai fini della garanzia di un libero flusso di informazioni e della libertà di scelta degli utenti, va attribuita un'importanza chiave alle interfacce di programmazione tra applicazioni interoperative (API) e rimanda alle disposizioni di cui all'articolo 18 della direttiva quadro 2002/21/CE sulle telecomunicazioni, relative all'ampia interoperabilità nella televisione digitale; 36. deplora che la Commissione europea non abbia accolto le proposte e le richieste del Parlamento europeo relative a una definizione tempestiva e al sostegno dell'interoperabilità; 37. esorta la Commissione a comunicare agli Stati membri, al fine di evitare l'adozione di uno standard vincolante per la televisione digitale, quali sono le misure consentite, in termini di aiuti, per promuovere il passaggio verso uno standard aperto interoperabile, e a definire i criteri sulla base dei quali esaminerà la garanzia dell'interoperabilità e della libertà di scelta degli utenti prima di presentare, entro il 25 luglio 2004, conformemente all'articolo 18, paragrafo 3 della direttiva quadro 2002/21/CE, la sua relazione sulla garanzia dell'interoperabilità e della libertà di scelta degli utenti negli Stati membri; 38. richiama con preoccupazione l'attenzione sul crescente influsso delle guide elettroniche ai programmi, del raggruppamento dei programmi e dei motori di ricerca Internet sulla formazione delle opinioni come pure i movimenti di concentrazione verticali e orizzontali a livello transfrontaliero che si registrano in tale settore; 39. sottolinea che il problema del pluralismo dei media comprende, oltre agli aspetti relativi alla proprietà, anche quelli relativi ai contenuti, al diritto dei cittadini di essere informati in modo corretto, obiettivo, completo, in particolare attraverso la possibilità di accesso equo e non discriminatorio dei diversi attori sociali, culturali e politici ai media; Esame condotto dal Parlamento europeo 40. ricorda che al Parlamento europeo era stato chiesto di esaminare la possibilità di ricorrere alla procedura di cui all'articolo 7 del trattato UE nei confronti del governo italiano per violazione del diritto dei cittadini a una stampa libera e pluralista; 41. sottolinea l'importanza delle motivazioni dell'iniziativa del Parlamento europeo sui rischi di violazione della libertà di espressione e di informazione nell'Unione europea e soprattutto in Italia, che riflettono un'inquietudine diffusa tra l'opinione pubblica europea rispetto al fenomeno della concentrazione dei media e dei conflitti di interesse; 42. accoglie con favore la perizia preliminare effettuata dall'Istituto europeo per i mezzi di comunicazione nel contesto del più ampio studio sull'informazione ai cittadini nell'Unione europea e sugli obblighi dei mezzi di comunicazione e delle istituzioni relativi al diritto dei cittadini di essere pienamente e obiettivamente informati, che prende in esame un gruppo rappresentativo di paesi, tra cui Stati membri di grandi e piccole dimensioni, ed esempi in Scandinavia e in Europa meridionale e orientale, per offrire una panoramica di diversi sistemi rispecchianti diverse tradizioni nell'utilizzo dei media, e che anticipa la presentazione dello studio finale, prevista per giugno, in cui figureranno le conclusioni comparative definitive, basate sulla situazione nei 25 Stati membri, e raccomandazioni complete; 43. rileva che in ognuno degli otto paesi esaminati (Francia, Germania, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Svezia e Regno Unito) sussistono elementi che richiedono ulteriori studi, e resta in attesa dello studio completo in modo da poter procedere a una comparazione tra tutti gli Stati membri; 44. rileva peraltro, sulla base di inchieste approfondite già effettuate da agenzie indipendenti, anche in seno all'Unione europea, da cui sono derivate numerose pronunce di organizzazioni internazionali, autorità nazionali e del Parlamento europeo stesso ignorate dal governo italiano, che potrebbero sussistere rischi di violazione grave e persistente del diritto alla libertà di espressione e di informazione in Italia; 45. rileva, sulla base del suo esame preliminare volto a verificare se il pluralismo è tutelato in modo adeguato, che sussistono sufficienti elementi di preoccupazione per autorizzare la Commissione a condurre un esame dettagliato della situazione e a proporre soluzioni legislative adeguate; 46. ritiene che la relazione dell'Istituto europeo per i mezzi di comunicazione fornisca una base per una relazione annuale sul pluralismo che esamini il grado di concentrazione a livello di offerta (proprietà orizzontale, verticale e incrociata), anche per quanto riguarda la ripartizione delle risorse pubblicitarie, l'indipendenza editoriale, la diversificazione dei contenuti (a livello interno ed esterno) e la domanda, ossia le preferenze del pubblico;
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Situazione negli Stati membri 47 rileva che nel corso del 2002 in Francia:
- la Corte europea per i diritti dell'uomo ha deliberato che una Corte d'appello di Parigi ha violato l'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo(14); 48 rileva che in Irlanda:
49. rileva che in Germania:
50. rileva che in Polonia:
51. rileva che nei Paesi bassi:
52. rileva che in Svezia:
53. rileva che nel Regno Unito:
54. rileva che in Spagna:
55. riconosce che i paesi in via di adesione hanno realizzato progressi sostanziali nel recepimento dell'acquis, ma esprime preoccupazione per il fatto che alcuni di detti paesi, privi in parte o del tutto di una tradizione nel campo dei media indipendenti, si trovano a dover affrontare sfide particolari per assicurare il pluralismo dei media e dubita che questi paesi attribuiranno priorità al pluralismo dei media e adotteranno misure adeguate per la sua promozione;
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Situazione in Italia 56. rileva che il tasso di concentrazione del mercato audiovisivo in Italia è oggi il più elevato d'Europa e che, nonostante l'offerta televisiva italiana consti di dodici canali nazionali e da dieci a quindici canali regionali e locali, il mercato è caratterizzato dal duopolio tra RAI e Mediaset, che complessivamente detengono quasi il 90% della quota totale di telespettatori e raccolgono il 96,8% delle risorse pubblicitarie, contro l'88% della Germania, l'82% della Gran Bretagna, il 77% della Francia e il 58% della Spagna; 57. rileva che il gruppo Mediaset, che fa capo a Silvio Berlusconi, è il più importante gruppo privato italiano nel settore delle comunicazioni e dei media televisivi e uno dei maggiori a livello mondiale, controllando tra l'altro reti televisive (RTI S.p.A.) e concessionarie di pubblicità (Publitalia '80), entrambe riconosciute formalmente in posizione dominante e in violazione della normativa nazionale (legge 249/97) dall'Autorità per la garanzia delle comunicazioni (delibera 226/03)(17); 58. rileva che uno dei settori nel quale più evidente è il conflitto di interessi è quello della pubblicità, tanto che il gruppo Mediaset nel 2001 ha ottenuto i 2/3 delle risorse pubblicitarie televisive, pari ad un ammontare di 2500 milioni di euro, e che le principali società italiane hanno trasferito gran parte degli investimenti pubblicitari dalla carta stampata alle reti Mediaset e dalla Rai a Mediaset(18); 59. rileva che Silvio Berlusconi, dalla sua nomina alla carica di Presidente del Consiglio nel 2001, non ha risolto il suo conflitto di interessi, come si era esplicitamente impegnato, bensì ha incrementato la sua quota di controllo societario della società Mediaset (dal 48,639% al 51,023%): questa ha così ridotto drasticamente il proprio indebitamento netto, attraverso un sensibile incremento degli introiti pubblicitari a scapito delle entrate (e degli indici di ascolto) della concorrenza e, soprattutto, del finanziamento pubblicitario della carta stampata; 60. lamenta le ripetute e documentate ingerenze, pressioni e censure governative nell'organigramma e nella programmazione del servizio televisivo pubblico Rai (perfino nei programmi di satira), a partire dall'allontanamento di tre noti professionisti (Enzo Biagi, Michele Santoro e Daniele Luttazzi) su clamorosa richiesta pubblica del Presidente del Consiglio nell'aprile 2002 - in un quadro in cui la maggioranza assoluta del consiglio di amministrazione della Rai e dell'apposito organo parlamentare di controllo è composta da membri dei partiti di governo; tali pressioni sono state poi estese anche su altri media non di sua proprietà, che hanno condotto fra l'altro, nel maggio 2003, alle dimissioni del direttore del Corriere della Sera Ferruccio de Bortoli; 61. rileva pertanto che il sistema italiano presenta un'anomalia dovuta a una combinazione unica di poteri economico, politico e mediatico nelle mani di un solo uomo, l'attuale Presidente del Consiglio dei Ministri italiano, Silvio Berlusconi, e al fatto che il governo italiano è, direttamente o indirettamente, in controllo di tutti i canali televisivi nazionali; 62. prende atto del fatto che in Italia da decenni il sistema radiotelevisivo opera in una situazione di assenza di legalità, accertata ripetutamente dalla Corte costituzionale e di fronte alla quale il concorso del legislatore ordinario e delle istituzioni preposte è risultato incapace del ritorno ad un regime legale; Rai e Mediaset continuano a controllare ciascuna tre emittenti televisive analogiche terrestri, malgrado la Corte costituzionale, con la sentenza n. 420 del 1994, avesse statuito che non è consentito ad uno stesso soggetto di irradiare più del 20% dei programmi televisivi su frequenze terrestri in ambito nazionale (vale a dire più di due programmi), ed avesse definito il regime normativo della legge n. 223/90 contrario alla Costituzione italiana, pur essendo un "regime transitorio"; nemmeno la legge 249/97 (Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo) aveva accolto le prescrizioni della Corte costituzionale che, con la sentenza 466/02, ne dichiarò l'illegittimità costituzionale limitatamente all'articolo 3, comma 7, “nella parte in cui non prevede la fissazione di un termine finale certo, e non prorogabile, che comunque non oltrepassi il 31 dicembre 2003, entro il quale i programmi, irradiati dalle emittenti eccedenti i limiti di cui al comma 6 dello stesso articolo 3, devono essere trasmessi esclusivamente via satellite o via cavo”; 63. prende atto del fatto che la Corte costituzionale italiana, nel novembre 2002 (causa 466/2002), ha dichiarato che "...la formazione dell'esistente sistema televisivo italiano privato in ambito nazionale ed in tecnica analogica trae origine da situazioni di mera occupazione di fatto delle frequenze (esercizio di impianti senza rilascio di concessioni e autorizzazioni), al di fuori di ogni logica di incremento del pluralismo nella distribuzione delle frequenze e di pianificazione effettiva dell'etere ... La descritta situazione di fatto non garantisce, pertanto, l'attuazione del principio del pluralismo informativo esterno, che rappresenta uno degli "imperativi" ineludibili emergenti dalla giurisprudenza costituzionale in materia... In questo quadro la protrazione della situazione (peraltro aggravata) già ritenuta illegittima dalla sentenza n° 420 del 1994 ed il mantenimento delle reti considerate ancora "eccedenti" dal legislatore del 1997 esigono, ai fini della compatibilità con i principi costituzionali, che sia previsto un termine finale assolutamente certo, definitivo e dunque non eludibile", e del fatto che ciononostante il termine per la riforma del settore audiovisivo non è stato rispettato e che il Presidente della Repubblica ha rinviato alle Camere la legge per la riforma del settore audiovisivo per un nuovo esame in quanto non conforme ai principi dichiarati dalla Corte costituzionale(19); 64. prende atto altresì del fatto che gli indirizzi stabiliti dalla commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi per la concessionaria unica del servizio pubblico radiotelevisivo, come pure le numerose delibere, che certificano violazioni di legge da parte delle emittenti, adottate dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (incaricata di far rispettare le leggi nel settore radiotelevisivo), non vengono rispettati dalle emittenti stesse che continuano a consentire l'accesso ai media televisivi nazionali in modo sostanzialmente arbitrario, persino in campagna elettorale; 65. auspica che la definizione legislativa, contenuta nel progetto di legge per la riforma del settore audiovisivo (Legge Gasparri, articolo 2, lettera G), del "sistema integrato delle comunicazioni" quale unico mercato rilevante non sia in contrasto con le regole comunitarie in materia di concorrenza, ai sensi dell'articolo 82 del trattato CE e di numerose sentenze della Corte di giustizia(20), e non renda impossibile una definizione chiara e certa del mercato di riferimento; 66. auspica altresì che il "sistema di assegnazione delle frequenze", previsto dal progetto di legge Gasparri, non costituisca una mera legittimazione della situazione di fatto e che non si ponga in contrasto in particolare con la direttiva quadro 2002/21/CE, con l'articolo 7 della direttiva autorizzazioni 2002/20/CE e con la direttiva 2002/77/CE, le quali prevedono, fra l'altro, che l'attribuzione delle frequenze radio per i servizi di comunicazione elettronica si debba fondare su criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati; 67. sottolinea la sua profonda preoccupazione circa la non applicazione della legge e la non esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale, in violazione del principio di legalità e dello Stato di diritto, nonché circa l'incapacità di riformare il settore audiovisivo, in conseguenza delle quali da decenni risulta considerevolmente indebolito il diritto dei cittadini a un'informazione pluralistica, diritto riconosciuto anche nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; 68. esprime preoccupazione per il fatto che la situazione vigente in Italia possa insorgere in altri Stati membri e nei paesi in via di adesione qualora un magnate dei media, come Rupert Murdoch, decidesse di entrare in politica; 69. si rammarica che il Parlamento italiano non abbia ancora approvato una normativa per risolvere il conflitto di interessi del Presidente del Consiglio, così come Silvio Berlusconi aveva promesso di fare entro i primi cento giorni del suo governo; 70. ritiene che l'adozione di una riforma generale del settore audiovisivo possa essere facilitata qualora contenga salvaguardie specifiche e adeguate volte a prevenire attuali o futuri conflitti di interessi nelle attività dei responsabili locali, regionali o nazionali che detengono interessi sostanziali nel settore audiovisivo privato; 71. auspica inoltre che il disegno di legge Frattini sul conflitto di interessi non si limiti ad un riconoscimento di fatto del conflitto di interessi del Premier, ma preveda dispositivi adeguati per evitare il perdurare di questa situazione; 72. si rammarica del fatto che, se gli obblighi degli Stati membri di assicurare il pluralismo dei media fossero stati definiti dopo il Libro verde sul pluralismo del 1992, probabilmente si sarebbe potuta evitare l'attuale situazione in Italia;
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Raccomandazioni 73. osserva che la Comunità europea dispone già in una serie di settori di competenze e di strumenti che rivestono una rilevanza diretta per il pluralismo dei media, come le norme sul libero accesso della società a eventi di particolare importanza nella direttiva "Televisione senza frontiere", le norme sull'accesso equo, a condizioni ragionevoli e non discriminatorie alle interfacce per programmi applicativi (API) e alle guide elettroniche ai programmi (EPG) nella direttiva sull'accesso, sugli obblighi di trasmissione nella direttiva sul servizio universale, sull'uso di un'API aperta per i servizi e le piattaforme di televisione digitale interattiva e sull'armonizzazione degli standard per realizzare la piena interoperabilità della televisione digitale a livello dei consumatori nella direttiva quadro; 74. sottolinea che tali strumenti devono essere intesi come elementi fondamentali della politica comunitaria volta a salvaguardare il pluralismo dei mezzi di comunicazione e debbono pertanto essere applicati, interpretati e ulteriormente sviluppati dalla Commissione nella prospettiva di rafforzare queste misure per combattere la concentrazione orizzontale e verticale dei mezzi di comunicazione sui mercati dei media sia tradizionali che nuovi; 75. esorta pertanto gli Stati membri e la Commissione, in funzione delle loro rispettive competenze, a tutelare il pluralismo nei mezzi di informazione e ad assicurare che in tutti gli Stati membri i mezzi di informazione siano liberi, indipendenti e pluralistici; 76. invita la Commissione a presentare quanto prima possibile una comunicazione sullo stato del pluralismo dei media nell'UE, includendo:
77. chiede alla Commissione di presentare una proposta di direttiva per la salvaguardia del pluralismo dei media in Europa, in modo da completare il quadro regolamentare, così come richiesto dalla sua risoluzione del 20 novembre 2002; 78. ritiene che la salvaguardia della diversità dei media debba diventare la priorità della legislazione dell'Unione in materia di concorrenza e che la posizione dominante di una società del settore dei media sul mercato di uno Stato membro debba essere considerata un ostacolo al pluralismo dei mezzi di comunicazione nell'Unione; 79. afferma che a livello europeo sarebbe opportuno adottare una legislazione intesa a vietare a personalità politiche o candidati di detenere interessi economici di rilievo nel settore dei mezzi di comunicazione; ritiene opportuno introdurre strumenti giuridici destinati a evitare qualsiasi conflitto d'interessi e invita la Commissione a presentare proposte volte ad assicurare che i membri del governo non siano in grado di utilizzare la partecipazione che detengono nei media per fini politici; 80. chiede pertanto alla Commissione di esaminare anche le questioni seguenti, affinché vengano incluse in un piano d'azione relativo a misure volte a promuovere il pluralismo in tutti i settori di attività dell'Unione europea:
81. ricorda che l’azione della Commissione deve comunque basarsi sul principio di proporzionalità previsto dall’articolo 5, ultimo comma, del trattato che istituisce la Comunità europea, che prescrive che l’azione della Comunità non vada al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del trattato; 82. chiede l'elaborazione di una relazione annuale sul pluralismo in cui la diversificazione dei contenuti (a livello interno ed esterno) sia valutata in relazione alle preferenze politiche e culturali del pubblico ed in cui venga altresì valutata l'indipendenza editoriale e venga analizzato l'effetto esercitato dalla concentrazione della proprietà sulla diversificazione; chiede altresì che il pluralismo dei mezzi di comunicazione sia specificamente incluso nella relazione annuale della rete UE di esperti indipendenti in materia di diritti umani; 83. chiede alla Commissione di fornire al settore radiotelevisivo chiarimenti circa la sentenza Altmark e di elaborare un progetto di direttiva, soggetto a procedura di codecisione, sulle condizioni di ammissibilità dei finanziamenti; 84. afferma che qualsiasi azione giuridica o amministrativa intrapresa da uno Stato membro che incida sul pluralismo dei mezzi d'informazione o sulla libertà di espressione e di informazione nonché l'assenza di azione da parte di uno Stato membro a salvaguardia di tali diritti fondamentali potrebbero rientrare nel campo d'applicazione dell'articolo 7, paragrafo 1, o dell'articolo 7, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea; 85. ritiene che il Parlamento europeo, ove nutra preoccupazioni di ordine politico quanto alla diversificazione e al pluralismo dei mezzi d'informazione all'interno di uno Stato membro, dovrebbe avere la possibilità di avviare autonomamente procedure che gli consentano di condurre un'inchiesta sulla situazione, prima di avvalersi, in ultima istanza, del suo diritto d'iniziativa a norma dell'articolo 7, paragrafo 1; 86. chiede l'inserimento nella Costituzione per l'Europa di una disposizione specifica sulla necessità di garantire il pluralismo dei media; 87. esorta gli Stati membri ad inserire nelle Costituzioni nazionali un obbligo di diligenza attiva in ordine alla promozione del rispetto della libertà e del pluralismo dei media, come sviluppo di quanto già sancito al riguardo nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea nel dicembre 2000 a Nizza; ritiene che, a garanzia di detto obbligo di diligenza, un giudice indipendente dovrà poter verificare la legislazione e la regolamentazione in materia alla luce di tali disposizioni costituzionali; 88. invita il Parlamento italiano a:
89. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché al Consiglio d'Europa e ai governi e parlamenti degli Stati membri e dei paesi in via di adesione.
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EXPLANATORY STATEMENTThe rapporteur welcomes this opportunity for the Parliament to reexamine the issue of pluralism in the media. It should be recalled that the protection of pluralism in the media has been a recurrent concern of the EP, especially during the adoption of the directive on 'television without frontiers'.(21) This time, the EP, having been called upon to examine the issue of pluralism in Italy(22), decided to look more broadly at pluralism in the EU. The rapporteur agrees that it is not possible to make valid conclusions concerning the situation in one Member State without first examining the situation in all the Member States. For many years, the Parliament has been suggesting to the Commission that there is a need for EU intervention to ensure an adequate level of pluralism. The Commission, after an overview of the state of affairs in the Community (see its Green Paper on pluralism)(23), prepared a draft directive on the protection of pluralism. Unfortunately, and despite some real gestures of encouragement by the Commissioner concerned(24), as well as favourable opinions from the EP(25), the Economic and Social Committee(26) and even the Council(27), the Commission decided in 1997 to suspend the proposal on the grounds that it was dubious whether a sufficient legal basis existed (strong German resistance no doubt also played its part). Almost ten years on, the Commission continues to be reluctant to act: the protection of pluralism is no longer included among the priorities of its strategic communications on the audiovisual sector, nor does it even appear as one of the subjects to be dealt with under the revision of the directive on 'television without frontiers'(28). The EP, and the rapporteur, by contrast, considers the issue to be of ever-increasing importance, and, on 4 September 2003, Parliament raised the issue of pluralism once again, calling for the 1992 Green Paper to be updated by early 2004.(29) Definition of pluralism Although many definitions of pluralism exist, the rapporteur considers that the following text provides a clear definition “..‘Political’ pluralism is about the need, in the interests of democracy, for a range of political opinions and viewpoints to be expressed in the media. Democracy would be threatened if any single voice, with the power to propagate a single viewpoint, were to become too dominant', and that "‘Cultural’ pluralism is about the need for a variety of cultures, reflecting the diversity within society, to find expression in the media. Cultural diversity and social cohesion may be threatened unless the cultures and values of all groupings within society (for example those sharing a particular language, race, or creed) are reflected in the media.”(30) It should be noted that, not withstanding the importance of "cultural" pluralism, Although both equally important, this report focuses primarily on the respect of "political" pluralism and does not for example examine the extent to which cultural diversity is protected by the television without frontiers directive. Need for review Various factors point to a need to update the legal framework to ensure the protection of pluralism in the Member States. Member States should themselves be expected to take the measures necessary to ensure pluralism, and they need to have adequate tools to do so. Nonetheless, not all matters of concern can be solved as, for example, commercial pressure, issues of supply and demand and the need for advertising revenue. So far, the issue of pluralism in the media has only been dealt with indirectly, as the Community's legislators have taken the view that it was not for them to intervene on the matter without a specific provision in the Treaties.(31) However, with the Amsterdam and Nice Treaties the Union's constitutional framework has changed, the protection of fundamental rights is now one of the defining elements and priority objectives of both the Union and the Community (the Community being the Union's more structured core)(32). There is consequently a need to review the existing competences and legislation of the Union in the light of the obligation of the EU to ensure the respect of fundamental rights within its internal legal system.(33) Secondly, there is a need to update the legal framework for the media market, especially that for 'television without frontiers'(34), in order to respond to a number of economic, legal and institutional challenges: - the exponential growth, in Europe(35) and generally, of services related to the information society(36); - the accelerating globalisation of the markets(37); - media convergence (as intensified by the progress of digital technology); - the increasing concentration of media ownership(38); - restrictions on the freedom of journalists(39); and - the enlargement of the European Union to the central and eastern countries, countries which do not have a tradition of a free and pluralist media. Thirdly, the question arises whether pluralism is adequately protected in the Member States and whether there is pluralism is adequately protected from possible abuse, such as, for example, a single significant provider which uses all its media sources to present a single viewpoint or a government which influences the media to present its viewpoint. A preliminary investigation by the European Institute for the Media has highlighted that in each of the Member States and accession countries it has examined there are issues which could be the subject of further investigation. In particular, of course, there is the situation in Italy(40) which presents an anomaly due to a unique combination of economic, political and media power in the hands of Silvio Berlusconi and as a result the Italian Government seems to be, directly or indirectly, in control of all national television channels. Although the situation is unique, it could nonetheless arise in other Member States and therefore the EU should act now to ensure that adequate safeguards are in place in the Member States. Right of freedom of expression and information Article 11 of the Charter(41) (Freedom of Expression and Information) reads: '1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. 2. The freedom and pluralism of the media shall be respected.' This is the most recent formulation of a fundamental right which was proclaimed for the first time in Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and the Citizen of 26 August 1789(42), and subsequently in Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights adopted by the UN General Assembly on 10 December 1948(43), and, as far as Europe is concerned, in the Final Act of the Helsinki Conference of 1 January 1975 and, above all, in Article 10 of the European Convention on the Protection of Human Rights(44). Content of the right On the level of content, Article 11 sets out not only the 'active' freedom to express oneself but also the 'passive' freedom to be informed - a concept which is only implicit in the recognition of the individual's right to information that appears in Article 10 of the European Convention on Human Rights(45). Like all other rights, the right to freedom of expression and information (and therefore, indirectly, the right to pluralism deriving therefrom) is limited by restrictions that are defined by the Charter itself, the Treaties, the ECHR or the case-law of the European Courts. The latter have evolved a wealth of case-law which has made it possible to specify more clearly the relationships of this fundamental right with other criteria such as the protection of public morality(46), the independence of the judiciary(47), the reputation and rights of others(48), the right to political criticism(49), the right of reply(50), and the fight against racism(51). The Courts have also, on various occasions, ruled on the relationship between economic factors and issues of pluralism, as well as on the question of the legitimate limits on the activities of broadcasting organs. In the judgment in the case of Demuth v. Switzerland (52), for example, the European Court of Human Rights referred to “the legitimate need for the quality and balance of programs in general” (...). In view of their strong impact on the public, "domestic authorities may aim at preventing a one-sided range of commercial television programs on offer” (§ 43). In the judgment in the case of Informationsverein Lentia and others v. Austria, the European Court of Human Rights stressed the fundamental role of freedom of expression in a democratic society, "in particular, where, through the press, it serves to impart information and ideas of general interest, which the public is moreover entitled to receive .... Such an undertaking cannot be successfully accomplished unless it is grounded in the principle of pluralism, of which the State is the ultimate guarantor." (§ 38)(53) ECHR Judgment of 24/11/1993 on the Austrian radio monopoly, EuGRZ 1994, 549 - Lentia Informationsverein The Court of Justice of the European Communities has given similar rulings. In two judgments of 25 July 1991 concerning the Dutch Mediawet the Court of Justice acknowledged that the maintenance of the pluralism “is connected with freedom of expression, as protected by Article 10 of European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, which is one of the fundamental rights guaranteed by the Community legal order”(54). Protection of the right in the EU On the formal level, the Charter is, above all, a politico-institutional document whose role is to increase the visibility of the fundamental rights referred to in Article 6 of the TEU. The rights set out in the Charter are not binding on jurisdictions in the Community, but they nonetheless form an obvious point of reference for the institutions, among them the European Parliament, that proclaimed the Charter in Nice in December 2000. In the Commission Communication(55) issued immediately after the proclamation of the Charter of Fundamental Rights, the institutions of the EU undertook a commitment to respect the rights and principles in the Charter and said that all the legislation of the EU will be brought in line with these rights. It should be noted that once the Community/Union has intervened in a particular field, then it is clear that it has competence. The question is then whether, in exercising these powers, the Community/Union fully respects the Charter of Fundamental Rights. It is not sufficient that the rights and principles of the Charter are not violated. It should also be ensured that, in a field in which the Community/Union has intervened, it does not tolerate such violations by the Member States which act as a decentralized European administration. According to the European Court of Human Rights, a State whose internal legal order does not prohibit violations of the rights and freedoms protected by that instrument when they are committed by federated entities or private parties, in fact is violating the European Convention on Human Rights, because such violations have at least their indirect source in the failure of the legislator, a State organ, to take appropriate measures(56). Although the Union is not itself a signatory to the ECHR, the Charter of Fundamental Rights of the European Union as an instrument for the protection of human rights, should give rise to similar obligations for the EU. Consequently, once the European legislator has intervened in a particular field it should be verified whether it has adopted all the measures which could reasonably prevent the risk of a violation of fundamental right in the field in question, taking account of course of the principles of subsidiarity and proportionality. Notwithstanding any measures which are adopted by the EU to prevent the risk of a violation of a fundamental right, in the event that the behaviour of a Member State seems to be acting contrary to the principles in the Charter of Fundamental rights Article 7 of the EU Treaty provides a mechanism for determining the existence of a clear risk of a breach or a serious and persistent breach of fundamental rights. As regards the existence of a clear risk of a breach of fundamental rights, this mechanism can be initiated by the European Parliament on, for example, the basis of information received in a petition, after of course having followed its internal procedures. Role in a proper functioning democracy Freedom of expression and information is also vital for the exercise of other fundamental rights, including freedom of opinion and freedom of association, that are crucial to the proper functioning of a democracy(57). There are three interlocking sets of rights: the right of voters to make an informed choice, the right of candidates to put their policies across and the right of the media to report and express their views on matters of public interest.(58) It follows that the fuller and more diverse are the available sources of information, the more the expression of the will of the people will be solidly grounded, above all at the moment of voting - be it at local, regional, national, or European level(59). On this basis, it is clear that the protection of pluralism is a vital criterion for the EU, in the context of reinforcing the idea of European citizenship and the democracy principle set out in Article 6(1) of the EU Treaty, all the more so due to the right of EU citizens to stand and vote and to stand as a candidate in municipal and European Parliament elections by citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals(60). Protection of pluralism in the Member States and the accession countries In order to assist with the preparation of this report the EP commissioned the European Institute for the Media (EIM) to prepare a comparative study entitled: "“the information of the citizen in the EU: obligations for the media and the Institutions concerning the citizen’s right to be fully and objectively informed”, covering all the Member States and the accession countries. A preliminary expertise was presented by the EIM on 5th March 2004 covering France, Germany, Ireland, Italy, Netherlands, Poland, Sweden, and United Kingdom. This study sets out the legislative and regulatory framework in each country examined, including not only the rules on the ownership of the media, but also the existence of codes of conduct of journalists. The report then describes the "main players in the media landscape" in which the institute analyses the number of channels/titles and the ownership of the titles. Finally, the report sets out conclusions and issues of concern. This report aims to examine the issues in an objective manner and to provide data which can be used as parameters to measure the level of pluralism in the Member States. This preliminary study analyses the situation in a selection of Member States including larger Member States, smaller Member States and examples from Scandinavia, Southern Europe and an accession country to give an overview of different systems reflecting different traditions of media use in an objective manner. The complete study due in June will contain final comparative conclusions based on the situation on all 25 current and new EU Member States and complete recommendations. The rapporteur considers that there is a need for an annual report on pluralism examining, for example, the level of concentration on the supply side, (horizontal, vertical and cross-ownership), editorial independence, diversity of content (internal and external) and demand, i.e. public preferences and suggests that the report of the European Institute for the Media provides a good basis. She notes that in each of the eight countries examined (France, Germany, Ireland, Italy, Netherlands, Poland, Sweden, and United Kingdom) there are issues which require further investigation, and strongly considers that there are sufficient concerns to warrant a detailed examination of the situation by the European Commission. Furthermore, having examined in particular the work of the Council of Europe in this field and many other reports into the situation in the media in the EU(61) she considers that there is an urgent need for further action to ensure the protection of pluralism. Existing instruments at EU level The current EU regulatory framework concerning the media is currently very fragmented, being contained in the television without frontiers directive, in the competition rules and in the telecommunications package. In the case of the television without frontiers directive and the merger regulation, the EU rules permit the Member States to adopt stricter rules in order to ensure the protection of pluralism. a) Audiovisual policy The first category concerns the directive on 'television without frontiers'(62), i.e. Directive 89/552/EC of 3 October 1989 (as amended by Directive 97/36/EC of 30 June 1997), (63). This directive harmonises the provisions regarding advertising, sponsorship, the protection of minors and the right of reply which had been frequently invoked by the Member States in ways that blocked the free movement of broadcast content. It proposes the creation of a European audiovisual area and an obligation on broadcasters to include a quota of European programmes in their schedules. This directive does not seek to ensure the protection of pluralism, but leaves it to the Member States “to require television broadcasters under their jurisdiction to comply with more detailed or stricter rules in the areas covered by this Directive”.(64) The Preamble of Directive 97/36/EC specifies that the Member States may exercise this right with a view to adopting rules concerning “the need to safeguard pluralism in the information industry and the media, and the protection of competition with a view to avoiding the abuse of dominant positions and/or the establishment or strengthening of dominant positions by mergers, agreements, acquisitions or similar initiatives; whereas such rules must be compatible with Community law” (44th recital). It does not, however, regulate individualised on‑demand services, nor does it set minimum standards for the protection of pluralism, for the role of universal service and the means of paying for it (licences/fees/advertising revenue), for the status of public-sector broadcasters and the terms for provision of services, or for relations with other media, notably the press. b) Competition policy A similar situation exists in relation to Community law in the field of concentrations. Council Regulation (EEC) No 4064/89 of 21 December 1989 on the control of concentrations between undertakings(65), provides in Article 21 § 3 for an exception to the principle of the exclusive authority of the European Commission to adopt decisions relating to the compatibility of Community-wide concentrations with the Common Market rules. This provision states, “Member States may take appropriate measures to protect legitimate interests other than those taken into consideration by this Regulation and compatible with the general principles and other provisions of Community law”, and it provides that shall in any case be regarded as legitimate interests “public security, plurality of the media and prudential rules”. Member States may therefore prohibit, in the name of media pluralism, any concentration between undertakings, even where this has been authorized in advance by the Commission. c) Telecommunications package The 'telecommunications package' which entered into force on 24 July 2003(66) seeks to regulate the convergence of communications services, media and information technology(67). The package contains common rules for fixed and mobile telephone networks and cable and satellite TV networks, on the basis of the technological neutrality of communications service provision. It introduces competition into areas which have traditionally been subject to monopolies or oligopolies. It also establishes a number of common rules, concerning: scope and principles; basic definitions; National Regulatory Authorities; the concept of 'dominant market position'; and the procedures for allocating, on the basis of criteria that are objective, transparent, non-discriminatory and proportionate, such resources as radio frequencies, numbers and transit rights.(68) It gives the Member States the possibility to impose obligations on the cable operators to carry the public service broadcaster.(69) Possible future measures The European Union has used its powers to intervene in areas relating to the media, but in mergers and in the television without frontiers directive it has left it to the Member States to take measures to ensure the protection of pluralism. This creates the impression that the Member States, when they take action in accordance with the exception provided, they will by definition be acting in conformity with the requirements of fundamental rights. Unfortunately this is not always the case. Instead of leaving the current ambiguous situation, the rapporteur considers that these instruments need to be revised to define the obligations of the Member States to ensure the protection of pluralism. As mentioned above, once the European legislator has intervened in particular field it should be verified whether it has indeed adopted all the measures which could reasonably prevent the risk of a violation of fundamental in the field in question. The rapporteur therefore urges the Commission to make a thorough review of the existing powers (the internal market (Article 95 EC), competition law (Articles 81-89), cultural policy (Article 151)(70), the right of establishment (Articles 43-48), the freedom to provide services (Articles 49-55), the rights of citizens (Articles 19-22) and the monitoring of public broadcasting (protocol to the Treaty of Amsterdam)(71)) to assess the measures which could be adopted to ensure the protection of pluralism. The rapporteur is of the opinion that for the Member States to be able to intervene better, their legal framework should be strengthened by the adoption at EU level of specific measures that guarantee pluralism. This is particularly important given the opportunities and the threats that the information society poses, especially regarding new offerings, such as digital services. It should also be acknowledged that the private sector is strongly driven by economic factors, but just as, for example, in relation to the protection of the environment, good corporate behaviour should be expected from market operators. Furthermore, it is of the utmost importance that in the public sector there are high standards and the promotion of pluralism so that this sector can provide an example to the private sector. In the draft resolution, she has made suggestions based on Council of Europe resolutions and recommendations, practices in the Member States, and suggestions received from experts and contributions at the seminar on pluralism in the media. Of course, the principle relevant instrument is the television without frontiers directive, and it is essential that the protection of pluralism be included in the next revision of this directive. 9 luglio 2003
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PROPOSTA DI RISOLUZIONE B5‑0363/2003 presentata a norma dell'articolo 48 del regolamento da Sylviane Ainardi e altri sul rischio di gravi violazioni dei diritti fondamentali di libertà di espressione e di informazione in Italia Il Parlamento europeo, A. considerando che l’Unione si basa sul rispetto dei diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea sui diritti umani (CEDU), B. considerando che l’articolo 10 della CEDU salvaguarda i diritti fondamentali di libertà di espressione che va interpretata anche come libertà di ricevere o comunicare informazioni o idee senza alcuna interferenza da parte delle autorità pubbliche, C. considerando che numerose fonti, sia pubbliche (Parlamento europeo, Consiglio d’Europa, ONU) sia private (Rete UE di esperti indipendenti sui diritti umani, Federazione europea dei giornalisti, Reporters sans frontières, Articolo 21 Liberi di, e la stampa internazionale), hanno deprecato la situazione critica creatasi in Italia, dove Berlusconi, in quanto Primo ministro e imprenditore, controlla l’intero spettro di trasmissioni radiotelevisive pubbliche e private, i giornali, le case editrici e la pubblicità, D. considerando che l’attuale situazione, che è stata contrassegnata da numerosi incidenti che violano le regole che governano la libertà di espressione, è stata esaminata dalla commissione parlamentare competente, e considerando che vi sono motivi adeguati per avviare la procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 1 del trattato UE, 1. propone al Consiglio di effettuare passi per valutare se vi sia rischio di violazione dei diritti fondamentali di libertà di espressione e di informazione di cui all’articolo 10 della CEDU e di cui all’articolo 11 della Carta fondamentale dei diritti dell’Unione europea (sul pluralismo dell’informazione) approvata dalle Istituzioni UE a Nizza nel dicembre 2000;
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19 marzo 2004 PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA E PER IL MERCATO INTERNO
destinato alla commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni sui rischi di violazione, nell'UE e particolarmente in Italia, della libertà di espressione e di informazione (articolo 11, paragrafo 2 della Carta dei diritti fondamentali) 2003/2237(INI)) Relatore per parere: Klaus-Heiner Lehne
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PROCEDURA Nella riunione del 27 gennaio 2004 la commissione giuridica e per il mercato interno ha nominato relatore per parere Klaus-Heiner Lehne. Nelle riunioni dell'8 marzo 2004 e del 17 marzo 2004 ha esaminato il progetto di parere. Nell'ultima riunione indicata ha approvato i suggerimenti in appresso con 16 voti favorevoli e 15 contrari. Erano presenti al momento della votazione Giuseppe Gargani (presidente), Willi Rothley (vicepresidente), Ioannis Koukiadis (vicepresidente), Paolo Bartolozzi, Maria Berger, Bert Doorn, Raina A. Mercedes Echerer (in sostituzione di Uma Aaltonen), Giovanni Claudio Fava (in sostituzione di Carlos Candal, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2 del regolamento), Francesco Fiori (in sostituzione di Klaus-Heiner Lehne, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2 del regolamento), Marie-Françoise Garaud, Malcolm Harbour, Piia-Noora Kauppi (in sostituzione di Janelly Fourtou), Kurt Lechner, Giorgio Lisi (in sostituzione di Marianne L.P. Thyssen, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2 del regolamento), Sir Neil MacCormick, Toine Manders, Lucio Manisco (in sostituzione di Michel J.M. Dary, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2 del regolamento), Arlene McCarthy, Manuel Medina Ortega, Pasqualina Napoletano (in sostituzione di Bill Miller, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2 del regolamento), Marcelino Oreja Arburúa (in sostituzione di José María Gil-Robles Gil-Delgado), Barbara O'Toole (in sostituzione di Evelyne Gebhardt), Elena Ornella Paciotti (in sostituzione di Fiorella Ghilardotti), Anne-Marie Schaffner, Francesco Enrico Speroni (in sostituzione di Alexandre Varaut), Bruno Trentin (in sostituzione di François Zimeray, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2 del regolamento), Ian Twinn (in sostituzione di Lord Inglewood), Diana Wallis, Rainer Wieland, Joachim Wuermeling e Stefano Zappalà.
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BREVE GIUSTIFICAZIONE 1. Premessa Pluralismo e libertà di espressione in un sistema democratico e di libero mercato come quelli presenti in tutti gli Stati membri dell’UE significano che a tutti i cittadini e a tutte le espressioni culturali sociali e territoriali deve essere garantita, a parità di condizioni, la possibilità giuridica di usare o accedere ai mezzi di comunicazione. Ma l’accesso avviene nei limiti della disponibilità degli spazi e dei mezzi necessari per esercitarla, tenendo conto di altri diritti costituzionalmente garantiti. E la libertà si caratterizza per l’assenza di controlli preventivi e censori. Il libero mercato, anche nel settore dell’informazione, sfugge al controllo della politica. E in un sistema democratico il pluralismo non si può imporre per decreto a meno di non limitare la libertà di stampa e di espressione. La tutela della libertà di espressione e d’informazione in Europa devono inoltre essere letti nelle prospettive della profonda e rapida evoluzione tecnologica in atto. Nel mondo dell’informazione, infatti, all'offerta classica (TV, radio, stampa) si sono aggiunti, nel giro di qualche anno, nuovi servizi di radiodiffusione digitale (terrestre, via satellite, via cavo) e servizi in rete (Internet, multimedia) che ampliano notevolmente le possibilità di scelta del pubblico europeo. Questa evoluzione del panorama dei mezzi di comunicazione è stata accompagnata dalla convergenza intersettoriale. Analogamente si sta realizzando una profonda integrazione dei mercati attraverso alleanze e fusioni tra imprese proprietarie dei mezzi di comunicazione, gestori delle telecomunicazioni e protagonisti dell'industria informatica. La convergenza tecnologica consentita dalla banda larga e dall’accesso multi-piattaforma, ossia la possibilità di collegarsi ad Internet, non solo con il computer, ma anche con dispositivi quali la TV digitale e i sistemi di comunicazione mobili di terza generazione in atto fa sì che i sistemi e i servizi diventino interoperabili e sostituibili. Il digitale rende infatti sempre più simili le prestazioni e le caratteristiche dei servizi di rete basati su tecnologie diverse. Esso moltiplica queste possibilità per la democrazia, la diffusione delle idee e del pensiero. L’Unione europea ritiene che la transizione dall’analogico al digitale sia così importante da farne uno degli elementi strategici del programma di Lisbona per l’economia della conoscenza. Il piano d’azione e-Europe 2005 invita gli Stati membri a pubblicare entro il 2003 i piani d’azione per il passaggio al digitale indicando anche un’eventuale data per l’abbandono dell’analogico. 2. Regole di concorrenza e libertà di espressione Uno degli strumenti per difendere la libertà di espressione e d’informazione è l’applicazione delle regole libera concorrenza (divieto di intese ed abusi di posizione dominante) in uno o più mercati nazionali o nella stessa area linguistica. Peraltro le imprese efficienti sono gestite con l'obiettivo di conquistare i mercati e devono poter raggiungere anche posizioni di mercato molto forti. Ma è importante precisare che detenere una posizione dominante non è di per sé illecito se frutto dell'efficienza dell'impresa. Solo l'impresa usi il proprio potere per schiacciare o aggirare la concorrenza perché ad esempio impone prezzi d'acquisto o di vendita esorbitanti o perché concede vantaggi (e sconti di fedeltà, prezzi predatori) in modo discriminatorio a taluni clienti al fine di condizionarne il comportamento o perché tenta di escludere escludere dei concorrenti dal mercato, attua una pratica anticoncorrenziale che costituisce un abuso di posizione dominante. In questo caso le Autorità antitrust, europea o nazionale, interverranno per sanzionare il comportamento abusivo Ciò è così vero che nelle sue “Linee direttrici per l'analisi del mercato e la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del nuovo quadro normativo comunitario per le reti e i servizi di comunicazione elettronica”(72) la Commissione afferma che i mercati rilevanti saranno sempre considerati in chiave previsionale, in quanto nelle loro valutazioni le Autorità nazionali di regolamentazione terranno conto degli sviluppi futuri del mercato stesso…Il punto di partenza nella realizzazione delle analisi del mercato ai fini della sua definizione non è l'esistenza di un accordo o pratica concordata, né di concentrazioni, né il presunto abuso di posizione dominante, ma si basa bensì su una valutazione prospettica globale della struttura e del funzionamento del mercato in esame.” D'altronde le legislazioni degli Stati membri prevedono in generale la trasparenza della proprietà dei mezzi di comunicazione in modo da evitare la costituzione di monopoli o oligopoli.
E la Commissione europea, in
collaborazione con gli Stati membri, ha già ora Nell’ambito della convergenza sarà necessario distinguere tra i servizi digitali di radiodiffusione, a cui si applicano le norme tradizionali sulla proprietà dei mezzi di comunicazione, qualora tali norme esistano, e i servizi on line per cui devono valere - senza restrizioni di sorta - le regole di un mercato concorrenziale, onde garantire ai gestori un diritto d'accesso equo alle reti e ai sistemi, e ai consumatori il diritto ad un'informazione diversificata. 3. Il pluralismo dell’informazione L'applicazione del diritto comunitario della concorrenza nell'ambito della società dell'informazione dovrà tenere conto, oltre che degli aspetti puramente economici, della salvaguardia del pluralismo nell'informazione, nel rispetto, della libertà di stampa e di espressione riconosciuta nelle Costituzioni degli Stati membri. Per quanto riguarda le norme in materia di proprietà dei mezzi di comunicazione, occorre individuare parametri comuni tra i criteri nazionali attualmente in vigore, e aggiungervi altri parametri quali i criteri di audience o il controllo delle risorse. Anche tali parametri devono tener conto delle differenze riscontrabili nelle tradizioni giuridiche, in particolar modo a livello costituzionale, nonché nelle tradizioni culturali di tutti gli Stati membri. Pertanto le norme nazionali in vigore in materia di proprietà dei mezzi di comunicazione (regime di licenze, ripartizione delle frequenze, soglie massime di audience, partecipazione al capitale, ecc.), dovranno essere estese ai nuovi servizi di radiodiffusione digitale (terrestre, via satellite e via cavo) per combattere gli eventuali rischi di abuso nelle concentrazioni; il tutto integrato da un reale coordinamento su scala europea. Il fenomeno dei "portali", che tende a concentrare e a standardizzare le informazioni disponibili, non deve divenire un modo per accaparrarsi gli accessi a diverse fonti di informazione o alle risorse finanziarie collegate alla pubblicità. La profusione di fonti d'informazione, difficilmente identificabili, su Internet genera inoltre confusione nel pubblico. Di qui la necessità di trovare soluzioni rapide che consentano al pubblico di individuare l'informazione disponibile . Una prima soluzione potrebbe essere costituita dall'introduzione, ad esempio, di un "marchio europeo" di qualità dell'informazione e di etica professionale, attraverso un'autoregolamentazione del settore stesso, per i siti che forniscono informazioni e intrattenimento allo scopo di garantire il pluralismo e l'indipendenza dell'informazione, nonché di combattere i contenuti illeciti. Per quanto riguarda la responsabilità editoriale dei mezzi di comunicazione, vale la pena di ricordare le Raccomandazioni formulate il 19 gennaio 1989 dal Consiglio d'Europa. Si rileva che l'indipendenza editoriale e giornalistica dei mezzi di comunicazione tramite uno "statuto editoriale" volto a prevenire la possibile ingerenza dei proprietari o degli azionisti, ovvero di organi esterni, come i governi, nel contenuto dell'informazione, viene risolto in modo diverso nei vari Stati membri; a volte con norme costituzionali, a volte con accordi di autoregolamentazione. Per garantire la qualità dell'informazione, è auspicabile che gli operatori del settore (imprese proprietà, editori e giornalisti) adottino regole deontologiche (quali ad esempio un codice deontologico o norme di etica professionale). In ogni caso nei riguardi del pubblico il principio del pluralismo può e deve realizzarsi all’interno di ogni singola emittente, quando sia rispettata l’indipendenza e la professionalità dei collaboratori e dei c.d. opinionisti. Anche l'esistenza e lo sviluppo delle emittenti locali rappresentano un elemento importante per consentire il pluralismo culturale e territoriale. La migrazione al digitale avrà un impatto sul pluralismo e sulla diversità di informazione delle emittenti locali a causa della necessità di investimenti finanziari più ingenti da parte degli operatori. Occorrerà dunque sostenere le emittenti locali al fine di garantire la loro permanenza. 4. Il caso italiano In Italia si sono costituite circa 20 emittenti su scala nazionale, di cui poco più della metà sono ora assistite da concessioni o da titoli equivalenti. Si tratta di una quantità più che sufficiente ad assicurare concorrenza e pluralismo. Gruppi industriali di notevole potenza finanziaria (come la Fiat negli anni 80), e in particolare gruppi editoriali di grande prestigio (come Rizzoli, Rusconi, Mondadori) tentarono di avviare servizi televisivi su scala nazionale. L’insuccesso delle loro iniziative non è certo dipeso dalla scarsità di risorse: va ricercato piuttosto nell’incapacità di fornire al pubblico un servizio in grado di fronteggiare il tradizionale gradimento dell’utenza per il servizio pubblico e di resistere all’incombente concorrenza dello stesso. Un’indagine sul pluralismo nel settore radiotelevisivo sarebbe incompleta e darebbe luogo a risultati parziali qualora limitata all’emittenza nazionale. infatti, la preoccupante capacità di influenza nell’opinione pubblica delle trasmissioni nazionali omologate viene meno, o si attenua notevolmente, quando sia assicurata l’espressione delle culture rappresentante e degli orientamenti espressi dalle emittenti locali, che non sono fattore di influenza, bensì di stimolo e di libera riflessione. Agli effetti del pluralismo esterno non rileva soltanto il numero delle emittenti nazionali, bensì anche delle numerose emittenti locali, come rilevato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni a conclusione di un’indagine sulla sussistenza di posizioni dominanti, il pluralismo esterno “si manifesta nella concreta possibilità di scelta, per tutti i cittadini, da una molteplicità di fonti informative, scelta che non sarebbe effettiva se essi non fossero in condizione di disporre, nel settore pubblico come in quello privato, di una molteplicità di programmi che garantiscono l’espressione di tendenze diverse” (deliberazione 13 giugno 2000 n. 365, par. 4.3.2.3. che ha escluso la sussistenza nel settore di posizioni dominanti, anticoncorrenziali o lesive del pluralismo). E’ certamente un grave errore ritenere che siano rilevanti, agli effetti del pluralismo, soltanto le scelte dei programmi diffusi dalle emittenti nazionali e dai circuiti poiché, in mancanza delle emittenti locali, il sistema informativo sarebbe ridotto ad un livello omologato agli interessi e al gusto della media nazionale.(73) In ogni capoluogo di provincia (esponenziale del territorio di ogni provincia) l’utente può scegliere tra almeno 15 programmazioni nazionali e 10 programmazioni locali, variabili di luogo in luogo. Tale situazione non contraddice, al contrario, esalta il pluralismo, assicurando all’utenza l’informazione sulle diverse realtà locali e sugli orientamenti che vi si manifestano. L’ambito di scelta del singolo utente è invariabile per i programmi nazionali ed è variabile, di luogo in luogo, per i programmi locali. Ciò sicuramente riduce al minimo quella capacità di influenza nella pubblica opinione che giustifica misure di cautela nella disciplina della radiodiffusione televisiva. Il principio del pluralismo informativo, comunque, pone l’esigenza della molteplicità delle fonti informative che costituiscano la libera espressione di realtà e di tendenze diverse. Le emittenti regionali possono integrarsi in emittenti nazionali mediante collegamenti tra gli impianti e le reti in ponte radio (syndication), senza un ingombro aggiuntivo dello spettro radioelettrico. E’ altresì importante considerare che la Legge 66/2001 ha permesso l’acquisto di frequenze dalle emittenti locali per la sperimentazione delle trasmissioni in tecnologia digitale. Mediaset, Rai e tutti i maggiori radiodiffusori esistenti hanno aumentato la propria capacità trasmissiva ai fini di garantire l’accesso ai propri programmi a tutta la popolazione nazionale, anche durante la fase transitoria che prevede il simulcasting in analogico e digitale delle reti esistenti. Successivamente, dopo lo switch-off dell’analogico, la capacità trasmissiva eccedente (40%) sarà messa a disposizione dagli operatori di rete a fornitori di contenuti terzi, in base a eque condizioni contrattuali. Questa misura garantisce l’ingresso a nuovi fornitori di contenuti che potranno avvalersi dell’infrastruttura degli operatori di rete senza affrontare gli ingenti investimenti necessari.(74) Le emittenti meno sensibili ai compiti derivanti dal titolo concessorio non hanno un interesse ad incrementare la copertura oltre un certo limite, in considerazione dei costi derivanti dall’installazione e dalla manutenzione degli impianti. Si deve dunque riconoscere che l’attuale sistema delle trasmissioni nazionali, assistite da titolo concessorio o in legittimo esercizio, è caratterizzato da vivace concorrenza ed è suscettibile di svolgimenti in termini pluralistici. L’effettiva affermazione del pluralismo esterno (quello delle imprese, delle fonti) non è ostacolata da sbarramenti di sorta. Si aggiunga che la legge n. 28/00 sulla par condicio ha assicurato condizioni di pluralismo nella comunicazione politica, dettando norme sulla parità di accesso dei soggetti politici in tutte le trasmissioni in cui si esprimono orientamenti e opinioni. E’ generalmente riconosciuto che le reti televisive del gruppo Mediaset, (società per azioni quotata alla Borsa di Milano dal 1996 , partecipata dalla holding Fininvest della famiglia Berlusconi), le quali secondo il recente insegnamento della Corte Costituzionale potrebbero esprimere, nel campo dell’informazione e della cultura, una certa tendenza, diffondono programmazioni generaliste, con l’osservanza dei canoni di imparzialità e di completezza, avvalendosi della collaborazione di conduttori e giornalisti di tutti gli orientamenti politici. Soltanto su Retequattro il Direttore rivela lealmente una chiara tendenza filogovernativa. E’ inoltre errato affermare che il Presidente del Consiglio può detenere “un’influenza notevole sulla televisione pubblica italiana”. Fin dalla c.d. legge di riforma della legge sul servizio pubblico la Società concessionaria è stata sottratta dal controllo governativo e attratta nell’orbita della competenza parlamentare. La Commissione parlamentare di indirizzo e di vigilanza esercita poteri di direttiva e di controllo. I consiglieri di amministrazione sono di nomina parlamentare (cfr. Corte Cost. 24 marzo 1993 n. 112 § 9). Non sussiste inoltre alcun collegamento che possa consentire al Governo di spiegare alcuna influenza, diretta o indiretta, sulla programmazione del servizio pubblico e in ogni caso non si è mai attribuito al Presidente del consiglio questo tipo di influenza. La precarietà delle reti eccedenti è collocabile nel quadro della tecnologia analogica, cui si riferisce la più recente pronuncia della Corte Costituzionale in materia. Tuttavia la Corte ha avvertito che la sua pronuncia non pregiudica i diversi futuri assetti che potrebbero essere raggiunti nel sistema sulla base della tecnologia digitale (sent. 20 novembre 2002 n. 466). Il disegno di legge recante “Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della società RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a. e delega al Governo per l’emanazione del Codice della radiotelevisione” tutt’ora in discussione nel parlamento italiano realizza un mercato aperto e competitivo per le reti e i servizi di comunicazione elettronica e le infrastrutture correlate, tenendo conto degli interessi dei cittadini. Il Disegno di legge in particolare, avendo riconosciuto l’esistenza di imprese in possesso di un significativo potere di mercato, cerca di evitare che esse possano usare tale potere per restringere o falsare la concorrenza. Il mercato rilevante viene identificato tenendo conto in maniera corretta delle opportunità offerte dal sistema digitale di cui il disegno di legge determina le condizioni per una rapida e ampia diffusione. E’ una definizione che, con qualche eventuale precisazione, risponderà ai parametri indicati dalla Comunità europea nella direttiva 2002/21/CE e nelle linee direttrici della Commissione per l’analisi del mercato.
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SUGGERIMENTI La commissione giuridica e per il mercato interno invita la commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti: 1. il principio del libero flusso di informazioni e il pluralismo dei mezzi di comunicazione costituisce un diritto fondamentale connesso con il funzionamento democratico delle nostre società. Si deve quindi di garantire il diritto alla libera espressione di tutti quanti i cittadini nei servizi televisivi e, in generale, nei servizi della società dell’informazione; 2. ritiene che l’UE debba impegnarsi a tutelare la diversità culturale nei media e a mantenere la libertà di espressione, la diversità di opinioni, il pluralismo, la creatività, nonché il diritto al libero accesso all’informazione; 3. sottolinea che i servizi di trasmissione radiofonica e televisiva sono complessi e in continua evoluzione e che negli Stati membri la loro organizzazione varia a seconda delle tradizioni culturali e delle condizioni geografiche; 4. ribadisce la validità dei principi su cui si fonda la direttiva direttiva 89/552/CE “TV senza frontiere”: libera circolazione delle trasmissioni televisive europee, libero accesso agli avvenimenti importanti, promozione di opere europee indipendenti e recentemente prodotte, protezione dei minori e dell’ordine pubblico, tutela dei consumatori attraverso l’identificazione chiara e la trasparenza nelle pubblicità, nonché diritto di replica. Essi sono pilastri fondamentali per garantire la libertà di espressione e d’informazione; 5. ribadisce l'importanza fondamentale del principio di sussidiarietà stando al quale sono le competenti autorità nazionali, regionali e locali degli Stati membri a essere in primo luogo libere di scegliere le disposizioni in materia di compiti, organizzazione e finanziamento dei servizi di trasmissione radiofonica e televisiva; 6. ritiene che un impegno a favore della diversificazione della proprietà e/o del controllo della telediffusione e di altri media andrebbe previsto da qualsiasi futura direttiva, senza pregiudizio per altre iniziative che la Commissione potrà intraprendere; auspica che, in sede di revisione della direttiva 89/552/CE o in nuove direttive sui contenuti audiovisivi, sia stabilita una disciplina sulla proprietà dei media televisivi che garantisca il pluralismo informativo e culturale; 7. ritiene che uno degli strumenti per difendere la libertà di espressione e d’informazione sia l’applicazione delle regole della libera concorrenza (divieto di pratiche restrittive, abusi di posizione dominante). Peraltro le imprese efficienti sono gestite con l'obiettivo di conquistare i mercati e devono poter raggiungere anche posizioni di mercato veramente molto forti. Detenere una posizione dominante non è di per sé illecito se frutto dell'efficienza dell'impresa stessa. Solo qualora l'impresa usi il proprio potere per impedire la concorrenza attua un abuso di posizione dominante che andrà perseguito da parte delle competenti autorità che tutelano la concorrenza; 8. considera che nei riguardi del pubblico il principio del pluralismo può e deve realizzarsi all’interno di ogni singola emittente, quando sia rispettata l’indipendenza e la professionalità dei collaboratori e dei c.d. opinionisti. Ribadisce per questo l’importanza di Statuti editoriali che prevengano l’ingerenza dei proprietari o degli azionisti, ovvero di organi esterni, come i governi, nel contenuto dell'informazione; 9. evidenzia come il sistema digitale e la convergenza tecnologica consentita dalla banda larga e dall’accesso multi-piattaforma rendano più simili le prestazioni e le caratteristiche dei servizi di rete basati su tecnologie diverse moltiplicando così le possibilità per la democrazia, la diffusione delle idee e del pensiero. A TV, radio, stampa si sono aggiunti, nel giro di qualche anno, nuovi servizi di radiodiffusione digitale (terrestre, via satellite, via cavo) e servizi in rete (Internet, multimedia) che ampliano notevolmente le possibilità di scelta del pubblico europeo. Occorre perciò continuare a promuovere l’interoperabilità, in modo da consentire il più completo accesso possibile da parte degli utenti alla televisione digitale; 10. sottolinea che la tecnologia digitale è in grado di garantire uno spettro molto ampio di frequenze e dunque un effettivo pluralismo dell’informazione ma che bisogna evitare che la diffusione digitale finisca nelle mani unicamente di pochi gruppi capaci di finanziare questo strumento di portata internazionale. L'attribuzione delle frequenze non deve infatti privilegiare coloro che per primi ne fanno richiesta e nemmeno rafforzare il potere di operatori che controllano pacchetti molto consistenti; 11. ricorda come il fenomeno dei "portali", che tende a concentrare e a standardizzare le informazioni disponibili, non deve divenire un modo per accaparrarsi gli accessi a diverse fonti di informazione o alle risorse finanziarie collegate alla pubblicità. Una soluzione possibile è estendere le competenze degli organi di regolamentazione nazionali a questi nuovi servizi per meglio garantire un'informazione pluralista e diversificata; 12. ritiene che in Italia esistano condizioni effettive, sia giuridiche che economiche, di concorrenza, pluralismo dei mezzi d’informazione e di libertà di espressione;
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29 marzo 2004 PARERE DELLA COMMISSIONE PER LA CULTURA, LA GIOVENTÙ, L'ISTRUZIONE, I MEZZI DI INFORMAZIONE E LO SPORT
destinato alla commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni sui rischi di violazione nell'Unione europea e soprattutto in Italia della libertà di espressione e di informazione Relatrice per parere: Ruth Hieronymi PROCEDURA Nella riunione del 26 novembre 2003 la commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione, i mezzi di informazione e lo sport ha nominato relatrice per parere Ruth Hieronymi. Nelle riunioni del 15 e del 29 marzo 2004 ha esaminato il progetto di parere. Nell'ultima riunione indicata ha approvato i suggerimenti in appresso all'unanimità. Erano presenti al momento della votazione Vasco Graça Moura (presidente f.f.), Ruth Hieronymi (relatrice per parere), Pedro Aparicio Sánchez, Geneviève Fraisse, Lucio Manisco, Doris Pack, Sabine Zissener, Nuala Ahern (in sostituzione di Eurig Wyn), Giuseppe Di Lello Finuoli (in sostituzione di Alexandros Alavanos), Phillip Whitehead (in sostituzione di Lissy Gröner), Hélène Flautre (in sostituzione di Raina A. Mercedes Echerer a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento), Pasqualina Napoletano (in sostituzione di Barbara O'Toole a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento), Elena Ornella Paciotti (in sostituzione di Gianni Vattimo a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento) e Luigi Vinci (in sostituzione di Konstantinos Alyssandrakis a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento). SUGGERIMENTI La commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione, i mezzi di informazione e lo sport invita la commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti: 1. sottolinea che il pluralismo nei mezzi di informazione rappresenta un requisito essenziale per la democrazia, il pluralismo sociale e la molteplicità culturale e che il libero flusso delle informazioni, la libertà di opinione e il pluralismo dei mezzi di informazione costituiscono pertanto il fondamento di qualsiasi politica dei mezzi di comunicazione di massa; 2. richiama l'attenzione sul fatto che sinora la garanzia del pluralismo dei mezzi di informazione rientra in via prioritaria, conformemente al principio di sussidiarietà, nella sfera di competenza degli Stati membri, ella misura in cui non sia pregiudicata la libertà di prestazione dei servizi a norma dell'articolo 49 e seguenti TCE ovvero trovino applicazione le disposizioni del diritto europeo sulla concorrenza e i cartelli (articolo 81 e seguenti TCE); 3. richiama l'attenzione sul fatto che gli articoli 6 e 7 del TUE identificano la tutela dei diritti fondamentali come obiettivo prioritario dell'Unione europea, e che l'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e l'articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea tutelano la libertà di informazione intesa, fra l'altro, in termini di pluralismo dei media e di non ingerenza da parte delle autorità pubbliche; 4. sottolinea l'importanza delle motivazioni dell'iniziativa del Parlamento europeo sui rischi di violazione della libertà di espressione e di informazione nell'Unione europea e soprattutto in Italia, che riflettono un'inquietudine diffusa tra l'opinione pubblica europea rispetto al fenomeno della concentrazione dei media e dei conflitti di interesse; 5. sottolinea che a norma dell'articolo 151, paragrafo 4 del TCE la Comunità europea deve tener conto, nelle sue attività, del rispetto e della promozione della diversità delle sue culture; 6. rileva che all'articolo I-2 del suo progetto di Costituzione la Convenzione europea ha designato il pluralismo quale valore fondamentale dell'Unione europea e che all'articolo I-3, paragrafo 3, del progetto sancisce la tutela della diversità culturale quale obiettivo dell'Unione europea; 7. sottolinea che l'Unione europea ha ribadito il suo impegno a favore del pluralismo dei mezzi di comunicazione e della libertà di informazione nella Carta dei diritti fondamentali (articolo 11, paragrafo 2), principi di cui è prevista l'inclusione nella Costituzione dell'Unione europea all'articolo II-11, paragrafo 2, del progetto di Costituzione elaborato dalla Convenzione europea; 8. esorta pertanto gli Stati membri e la Commissione, in funzione delle loro rispettive competenze, a tutelare il pluralismo nei mezzi di informazione e ad assicurare che in tutti gli Stati membri i mezzi di informazione siano liberi, indipendenti e pluralistici; 9. constata che i mercati dei mezzi di informazione continuano effettivamente ad essere in ampia misura mercati nazionali; 10. constata che in Italia il tasso di concentrazione dell'offerta televisiva raggiunge il 90% sotto il controllo diretto o indiretto del Presidente del Consiglio il quale, come rilevato dall'Autorità per la garanzia nelle comunicazioni, occupa una posizione dominante anche nel mercato pubblicitario, e che con i mezzi di informazione elettronici sono emerse offerte transnazionali che richiedono un urgente adeguamento della normativa europea volto a stabilire condizioni minime necessarie a impedire tali concentrazioni orizzontali o verticali, nazionali o transnazionali, e ad assicurare il funzionamento e l'indipendenza da ingerenze governative del servizio radiotelevisivo pubblico; 11. è dell'avviso che gli enti radiofonici e televisivi di diritto pubblico svolgano un ruolo importante per garantire il pluralismo dei mezzi di comunicazione e che il lavoro di tali enti debba essere garantito conformemente al Protocollo sulla radiodiffusione pubblica del trattato CE e alle decisioni della Corte di giustizia europea affinché questi ultimi, liberi da ingerenze governative e nel rispetto di un sistema di finanziamento trasparente e adeguato, siano in grado di svolgere il mandato ad essi attribuito e di far fronte altresì ai compiti derivanti da tale mandato nella transizione dalla tecnologia analogica a quella digitale; 12. accoglie con favore le disposizioni di cui all'articolo 31 della direttiva 2002/22/CE sul servizio universale del pacchetto Telecom inerenti la possibilità per gli Stati membri di imporre obblighi di trasmissione ("must carry") alle imprese che forniscono reti di comunicazione elettronica destinate alla distribuzione di servizi di diffusione televisiva o radiofonica al pubblico; 13. constata che, grazie alla crescente convergenza dei canali di trasmissione e alla digitalizzazione, sono sorte nuove tecnologie che modificano considerevolmente l'accesso alle informazioni e ai mezzi di informazione e che possono, attraverso movimenti di concentrazione verticali e orizzontali, mettere a repentaglio il pluralismo, la democrazia e la diversità culturale; 14. esprime la propria preoccupazione per il fatto che in alcuni Stati membri vi sono gestori che, mediante sistemi proprietari, hanno il controllo esclusivo sull'accesso alle loro offerte e agli spettatori (creazione di strozzature o "bottleneck") ed escludono pertanto altri gestori o utenti ("gate-keeper position"); 15. sottolinea che ai fini della garanzia di un libero flusso di informazioni e della libertà di scelta degli utenti va attribuita un'importanza chiave alle interfacce di programmazione tra applicazioni (API) interoperative e rimanda alle disposizioni di cui all'articolo 18 della direttiva quadro 2002/21/CE del pacchetto Telecom relative all'ampia interoperabilità nella televisione digitale; 16. deplora che la Commissione europea non abbia accolto le proposte e le richieste del Parlamento europeo relative a una definizione tempestiva e al sostegno dell'interoperabilità; 17. esorta la Commissione a comunicare agli Stati membri, al fine di evitare l'adozione di uno standard vincolante per la televisione digitale, quali misure sono consentite a livello di diritto delle sovvenzioni per promuovere il passaggio della migrazione verso uno standard aperto interoperabile e a definire i criteri sulla base dei quali esaminerà la garanzia dell'interoperabilità e della libertà di scelta degli utenti prima di presentare, entro il 25 luglio 2004, conformemente all'articolo 18, paragrafo 3 della direttiva quadro 2002/21/CE, la sua relazione sulla garanzia dell'interoperabilità e della libertà di scelta degli utenti negli Stati membri; 18. richiama nuovamente l'attenzione sul fatto che nelle regolamentazioni europee relative al settore audiovisivo non si tiene adeguatamente conto della trasmissione di contenuti uguali o simili mediante diversi canali di trasmissione e che, di conseguenza, i servizi della società dell'informazione, ad eccezione della televisione e della radio, sono soggetti, indipendentemente dal loro contenuto, alle norme della direttiva eCommerce (direttiva 2000/31/CE); 19. sollecita pertanto nuovamente un ulteriore sviluppo fondamentale dell'attuale contesto giuridico in un pacchetto quadro per i contenuti audiovisivi con una densità di regolamentazione graduale a seconda dell'importanza dei contenuti, fermo restando che deve essere tutelato il carattere di una direttiva con norme minime; 20. richiama con preoccupazione l'attenzione sul crescente influsso delle programmazioni elettroniche (EPG), del raggruppamento dei programmi e dei motori di ricerca Internet sulla formazione delle opinioni come pure i movimenti di concentrazione verticali e orizzontali a livello transfrontaliero che si registrano in tale settore; 21. esorta nuovamente la Commissione ad avviare un processo di consultazione al fine di valutare lo sviluppo delle nuove tecnologie e dei nuovi servizi di comunicazione, le ripercussioni delle fusioni, delle alleanze e delle joint ventures sul mercato interno e sul pluralismo dei mezzi di informazione nonché sul diritto alla libera espressione delle opinioni e sull'accesso dei cittadini ai servizi della società dell'informazione, nonché ad esaminare la coerenza delle pertinenti regolamentazioni nazionali ed europee; 22. esorta nuovamente la Commissione a elaborare il Libro verde aggiornato, sollecitato già nella risoluzione del Parlamento europeo sulla concentrazione dei mezzi di comunicazione del 20 novembre 2002, affrontandovi le questioni trattate in questa sede e illustrando l'attuale concezione giuridica negli attuali e nei futuri Stati membri come pure i probabili sviluppi futuri; 23. esorta la Commissione a esaminare quanto prima l'esistenza di una base giuridica nonché le ripercussioni politiche, economiche e giuridiche di una regolamentazione a livello europeo ovvero di altre opzioni normative tramite le quali possano venire garantiti la libertà di espressione e il pluralismo dei mezzi di comunicazione e possa essere tutelata e promossa la diversità culturale, assicurando nel contempo un'equa concorrenza sul mercato della pubblicità; 24. sottolinea espressamente che i servizi culturali e audiovisivi non rappresentano prestazioni di servizi nel senso tradizionale e non possono pertanto nemmeno costituire oggetto di specifici negoziati di liberalizzazione nell'ambito degli accordi commerciali internazionali, ad esempio nell'ambito GATs; 25. accoglie con favore la proposta della Convenzione europea all'articolo III-217 del suo progetto di Costituzione sull'adozione di decisioni nell'ambito della negoziazione e della conclusione di accordi nel settore del commercio dei servizi culturali e audiovisivi; 26. accoglie con favore la decisione dell'Assemblea generale dell'UNESCO del 16 ottobre 2003 di elaborare uno strumento normativo per la tutela della diversità culturale; 27. ritiene che in Italia esistano rischi effettivi di violazione grave e persistente della libertà di informazione, tenendo conto: a.. della concentrazione dei mezzi di comunicazione nelle mani del Presidente del Consiglio in una misura che, come rilevato dall'Autorità nazionale per la garanzia nelle comunicazioni, supera le quote di mercato definite dalla legislazione italiana per quanto riguarda sia l'offerta televisiva che il mercato pubblicitario e che, come affermato in varie sentenze della Corte costituzionale italiana, non garantisce l'attuazione del principio del pluralismo dell'informazione; b..delle reiterate ingerenze, pressioni e censure operate da parte dello stesso Presidente del Consiglio in merito alla programmazione e all'organigramma del servizio radiotelevisivo pubblico RAI; c..dell'ampia documentazione fornita, anche su iniziativa dell'Unione europea, da varie agenzie internazionali e indipendenti in merito ai punti a) e b), cui hanno fatto seguito inequivocabili pronunce internazionali, anche da parte del Parlamento europeo, che non hanno tuttavia dato luogo ad alcun mutamento di indirizzo da parte del governo italiano rispetto a quanto contestato.
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BREVE MOTIVAZIONE La libertà di informazione e di opinione e il pluralismo dei media hanno un'importanza fondamentale per le basi democratiche e culturali di ogni società. L'articolo 151 del TCE conferisce alle Comunità europee il compito di contribuire al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali, e il principio del pluralismo è confermato nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e nel progetto di Costituzione elaborato dalla Convenzione europea. Sinora la tutela del pluralismo dei mezzi di informazione è rientrata in via prioritaria nella sfera di competenza degli Stati membri. È prevista tuttavia una competenza diretta a livello europeo qualora siano in questione la libera prestazione dei servizi (articoli 49 e seguenti TCE) o le disposizioni di diritto europeo in materia di concorrenza e di cartelli (articoli 81 e seguenti TCE). Poiché il settore dei mezzi di informazione è caratterizzato prevalentemente da mercati nazionali, per molto tempo la libera prestazione dei servizi per quanto riguarda molti media non è stata messa in questione. Tuttavia, lo sviluppo dei mezzi di informazione elettronici ha dato origine a sempre più frequenti offerte transfrontaliere, per far fronte alle quali la direttiva "televisione senza frontiere" (direttiva 89/552/CEE, modificata dalla direttiva 97/36/CE) ha creato un quadro giuridico europeo adeguato per le televisioni transnazionali. Lo sviluppo e la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni creano nuove ulteriori offerte transfrontaliere, che l'Unione europea ha affrontato nel 2002 con il cosiddetto "pacchetto Telecom" volto alla creazione di un quadro normativo comune per i metodi di trasmissione nel settore delle telecomunicazioni. L'articolo 18 della direttiva quadro 2002/21/CE prevede, al fine di assicurare il libero flusso delle informazioni e il pluralismo dei mezzi d'informazione, l'interoperabilità dei servizi televisivi digitali, per evitare concentrazioni di tipo verticale oltre che di tipo orizzontale. Già attualmente le modalità di utilizzazione dei sistemi proprietari in alcuni Stati membri danno motivo di preoccupazione. In questo settore la Comunità europea dispone di una competenza quadro, che non ha tuttavia sinora sviluppato a sufficienza. Malgrado le richieste del Parlamento europeo (soprattutto nella risoluzione del 26 settembre 2002 su un piano d'azione dell'Unione europea per la riuscita dell'introduzione della televisione digitale in Europa), la Commissione non si è attivata per sostenere efficacemente gli Stati membri affinché potessero assicurare l'interoperabilità. Essa non ha inoltre ancora reso noto quali misure di promozione sono consentite a livello di diritto di sovvenzioni per il passaggio ad uno standard aperto interoperabile e in base a quali criteri intende esaminare l'effettiva presenza dell'interoperabilità. Per questo motivo il presente parere esamina soprattutto la misura in cui l'Unione europea adempie effettivamente all'importante compito di garantire il pluralismo dei mezzi di informazione. La digitalizzazione riguarda anche i sistemi di radiodiffusione pubblici, che svolgono un ruolo importante nell'assicurare la libertà di informazione e il pluralismo dei mezzi di informazione, come riconosciuto esplicitamente nel protocollo del TCE sul sistema di radiodiffusione pubblica. Le strutture di radiodiffusione pubblica devono poter quindi svolgere il proprio compito anche partecipando allo sviluppo digitale, fermo restando il rispetto di un sistema di finanziamenti trasparenti e adeguati come previsto dal diritto comunitario. Un ulteriore fattore di grande importanza per assicurare il pluralismo dei mezzi di informazione è la promozione della diversità culturale negli Stati membri, sancita tra le responsabilità della Comunità europea dall'articolo 151, paragrafo 4 del TCE e considerata come uno degli obiettivi dell'Unione europea dall'articolo I-3, paragrafo 3 del progetto di Costituzione per l'Europa elaborato dalla Convenzione europea. La posizione negoziale dell'Unione europea e dei suoi Stati membri nell'ambito delle trattative GATS è decisiva per garantire la libertà di informazione, la diversità delle opinioni e il pluralismo. In caso di liberalizzazione della prestazione dei servizi audiovisivi, le misure speciali per la promozione della diversità culturale andrebbero progressivamente scomparendo.
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17 marzo 2004 PARERE DELLA COMMISSIONE PER GLI AFFARI COSTITUZIONALI
destinato alla commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni sui rischi di violazione, nell’Unione europea e in particolare in Italia, della libertà di espressione e d’informazione (articolo 11, paragrafo 2 della Carta dei diritti fondamentali) Relatore per parere: Johannes Voggenhuber PROCEDURA Nella riunione del 24 novembre 2003 la commissione per gli affari costituzionali ha nominato relatore per parere Johannes Voggenhuber. Nella riunione del 16 marzo 2004 ha esaminato il progetto di parere. In questa riunione ha approvato i suggerimenti in appresso con 10 voti favorevoli e 6 contrari. Erano presenti al momento della votazione Giorgio Napolitano (presidente), Jo Leinen (vicepresidente), Johannes Voggenhuber (relatore per parere), Georges Berthu, Jens-Peter Bonde, Giorgio Calò, Richard Corbett, Jean-Maurice Dehousse, Giorgos Dimitrakopoulos, Andrew Nicholas Duff, José María Gil-Robles Gil-Delgado, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Hans-Peter Martin, Iñigo Méndez de Vigo, Ana Miranda de Lage (in sostituzione di Enrique Barón Crespo) e Françoise Veyrinas (in sostituzione di Teresa Almeida Garrett). INTRODUZIONE Dal trattato di Maastricht e in seguito ai trattati di Amsterdam e di Nizza, la protezione dei diritti fondamentali costituisce uno degli elementi determinanti e uno degli obiettivi prioritari dell’Unione e della Comunità. Dopo essere stata lasciata per decenni alla libera interpretazione dei giudici di Lussemburgo, in quanto competenza riservata agli Stati membri, la tutela dei diritti fondamentali figura ora al centro delle politiche dell’Unione, sancita dagli articoli 6 e 7 del trattato sull’Unione europea e integrata dall’adozione dei criteri di Copenaghen per i paesi in via di adesione, dal rafforzamento delle disposizioni sulla cittadinanza europea e, soprattutto, dalle nuove politiche per lo sviluppo dell’Unione in uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Il PRINCIPIO DELLA DEMOCRAZIA Il principio della democrazia, formulato all’articolo 6, paragrafo 1 del trattato sull’Unione europea, si riferisce alla realizzazione dei valori fondamentali della libertà e dell’uguaglianza mediante l’attribuzione del compito essenziale di legiferare al popolo. Ancora più importante, a tale riguardo, è la garanzia dei diritti fondamentali che favoriscono la democrazia, in particolare il diritto di voto e la libertà di espressione(75). L’appartenenza all’Unione europea non è più percepita come una garanzia automatica di democrazia a livello nazionale. L’Unione europea è giunta ad un punto in cui stanno per aderirvi paesi con democrazie giovani e probabilmente fragili, mentre gli attuali Stati membri presentano rischi di violazione della libertà di espressione e d’informazione(76). Pertanto, è di assoluta importanza affermare che la presenza di mezzi d’informazione liberi e indipendenti costituisce un indicatore essenziale della maturità democratica di una società. Il diritto alla libertà di espressione e d’informazione è intrinsecamente legato al diritto dei cittadini alla conoscenza, che costituisce una condizione fondamentale per l’adozione di decisioni informate. La possibilità di esprimere liberamente idee e opinioni stimola il dialogo pubblico favorendo lo sviluppo del processo democratico nella società. Di conseguenza, più le fonti d’informazione sono complete e diversificate, più l’espressione della volontà del popolo sarà saldamente fondata, soprattutto al momento delle elezioni, a livello locale, regionale e nazionale o, in questo momento, europeo. Ciò premesso, è chiaro che la tutela del pluralismo rappresenta un criterio di vitale importanza per l’Unione europea nel contesto del rafforzamento del concetto di cittadinanza europea e del principio di democrazia di cui all’articolo 6, paragrafo 1 del trattato sull’Unione europea. L’articolo 7 del trattato sull’Unione europea prevede la possibilità per il Consiglio di constatare l’esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro di “uno o più principi” di cui all’articolo 6, paragrafo 1 del trattato sull’Unione europea. Non viene precisato il numero di principi violati necessario a tal fine. Tuttavia, si può immediatamente escludere che, per giustificare una constatazione da parte del Consiglio, sia necessaria la violazione di tutti i principi. L’obiettivo dell’articolo 7 del trattato sull’Unione europea è chiaramente quello di garantire una serie di fondamenti inalienabili dell’Unione. Se la democrazia è in pericolo, ciò avrà generalmente delle ripercussioni anche sui diritti fondamentali, in particolare sul diritto alla partecipazione democratica, e se sono a rischio i diritti fondamentali, è in gioco anche il principio della libertà, e quindi anche la libertà di espressione. Di conseguenza, anche la violazione di uno solo dei quattro principi fondamentali giustifica una constatazione a norma dell’articolo 7, paragrafo 1 o dell’articolo 7, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea. La Carta dei diritti fondamentali Sebbene la Conferenza intergovernativa di Nizza (CIG) abbia deciso di non rendere ancora vincolante la Carta dei diritti fondamentali, tutti gli Stati membri, come pure il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, hanno adottato tale documento a livello politico. La Carta è pertanto vincolante dal punto di vista politico per quanto riguarda il suo campo di applicazione. La Convenzione sul futuro dell’Europa ha deciso, a larga maggioranza, di incorporare la Carta dei diritti fondamentali nel progetto di Costituzione. Sebbene la CIG non sia ancora riuscita a trovare un accordo globale, finora tale integrazione non è stata messa in discussione. Per questo motivo, qualsiasi valutazione di un possibile rischio di grave violazione dei principi di cui all’articolo 6, paragrafo 1, deve essere effettuata sulla base della Carta dei diritti fondamentali. L’articolo II-11, Libertà di espressione e d’informazione, nella formulazione proposta dalla Convenzione afferma quanto segue: 1. Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera. 2. La libertà dei media e il loro pluralismo sono rispettati. A norma dell’articolo II-52, paragrafo 3, del progetto di trattato costituzionale, laddove la Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata di tali diritti sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La libertà di espressione e d’informazione costituisce quindi uno dei requisiti della democrazia e si basa sull’articolo 6, paragrafo 1 del trattato sull’Unione europea. Le azioni giuridiche intraprese dagli Stati membri, o il loro mancato intervento, che hanno l’effetto di ridurre o di limitare il pluralismo dei media e la libertà di espressione e d’informazione, potrebbero pertanto giustificare l’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1 o dell’articolo 7, paragrafo 2, al fine di constatare se “esiste [un evidente rischio] di violazione grave da parte di uno Stato membro di uno o più principi di cui all’articolo 6, paragrafo 1” del trattato sull’Unione europea. SUGGERIMENTI La commissione per gli affari costituzionali invita la commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti: 1. qualsiasi azione giuridica o amministrativa di uno Stato membro che si ripercuota sul pluralismo dei media e sulla libertà di espressione e d’informazione, nonché l’eventuale inadempienza di uno Stato membro per quanto riguarda la tutela di questi diritti fondamentali potrebbero rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1 o dell’articolo 7, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea; 2. qualora il Parlamento europeo nutra preoccupazioni di ordine politico per quanto riguarda la diversità o il pluralismo dei media in uno Stato membro, esso dovrebbe poter avviare procedure d’indagine autonome prima di ricorrere, in ultima istanza, al diritto d’iniziativa a norma dell’articolo 7, paragrafo 1; 3. la tutela della diversità dei media deve diventare la priorità delle norme dell’Unione europea in materia di concorrenza. La posizione dominante di una società nel settore dei media sul mercato di uno Stato membro deve essere considerata come un ostacolo alla pluralità dei media nell’Unione.
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NOTE
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